استخدام

اِسْتِخْدام، اصطلاحی در حقوق اداری، و در لغت به معنای به کار کشیدن کسی است. در فقه، استخدامِ حُر، یعنی استیجار انسان در اجارۀ اعمال (جعفری، ذیل واژه). 
در حقوق نوین ایران سابقۀ پیدایش این اصطلاح در معنای خاص حقوقی به تصویب نخستین قانون استخدام کشوری در 1301 ش در 74 ماده بازمی‌گردد (مجموعۀ ... ، 21). هرچند تا پیش از این مصوبه، مجلس شورای ملی با تصویب قوانین خاص، برخی اشخاص را مستخدم دولت تلقی می‌کرد (همان، 5، 6، جم‍ ‌)، اما این‌گونه قانونهای موردی به تعیین کم و کیف استخدام و روابط میان فرد و دولت نمی‌پرداخت. با این سابقۀ حقوقی، از لفظ استخدام رابطۀ خاص میان فرد و دولت به ذهن متبادر می‌شود، اگرچه در عرف، این لفظ دربارۀ مراجعِ غیردولتی نیز به کار برده می‌شود. شاید به همین سبب است که این اصطلاح همواره با قیدهایی مانند کشوری یـا دولتی و... به کـار می‌رود (همان، 5؛ نیز نک‍ : قـانون استخدام پنج نفر آمریکایی برای مالیه، مصوب 1289 ش). در 1345 ش دومین قانون استخدام کشوری به تصویب رسید. این قانون در 11 فصل و 149 ماده به مسائلی چون استخدام و شرایط آن، مقررات بازنشستگی و تنبیهات و ... پرداخته است، بااین‌حال بنابر وضعیت رو به رشد جامعه به‌طور مکرر اصلاحیه‌هایی برآن وضع شد که مهم‌ترین آنها در پایان 1353 ش به تصویب مجلس شورای ملی رسید و از 1354 ش به اجرا درآمد. روال اصلاح این قانون تا سالها پس از انقلاب اسلامی نیز ادامه داشت که مهم‌ترین آن قانون اصلاح مقررات بازنشستگی، مصوب 1368 ش، بود. در 1370 ش نیز مقررات جدیدی در مورد چگونگی پرداخت حقوق به مستخدمین کشوری به نام قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید که هدف آن ایجاد تناسب و هماهنگی در میزان دریافت حقوق مستخدمین کشوری بود. این قانون نیز در سالهای بعد با اصلاحیه و الحاقیه‌هایی مواجه شد. سرانجام در 1386 ش قانون مدیریت خدمات کشوری مشتمل بر 128 ماده و 106 تبصره، بر طبق اصل 85 قانون اساسی به مدت 5 سال به‌طور آزمایشی به تصویب رسید که برابر مصوبات مجلس شورای اسلامی، اجرای آزمایشی آن تا پایان سال 1395 ش ادامه داشت و سرانجام این قانون به‌موجب مادۀ 66 ماده واحدۀ لایحۀ اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری اصلاح و از ابتدای سال 1397 ش با اصلاحاتی برابر ماده 67 ماده واحده دائمی شد. برابر مادۀ 127 این قانون کلیۀ قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت، مصوب 5 شهریور 1368 ش مجلس شورای اسلامی، مغایر با این قانون بوده و از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون لغو می‌گردد. البته باید دانست که این ماده به معنای نسخ کلی قانون استخدام کشوری نیست و تنها موارد مغایرت را شامل می‌شود. در عمل برخی مواد این قانون کاربرد دارد، زیرا برخی مشاغل مانند مناصب قضایی کماکان به‌لحاظ وضعیت خاص استخدامی از برخی مقررات این قانون استفاده می‌کنند و نصی نیز بر نسخ سایر قوانین خاص استخدامی خاص به چشم نمی‌خورد.
در این قانون برخلاف قانون استخدام کشوری برای تعریف رابطۀ میان دولت و مستخدم از واژۀ «استخدام» استفاده نشده است، بلکه به‌جای آن در مادۀ 7 از اصطلاح «کارمند دستگاه اجرایی» استفاده شده است و او فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به‌موجب حکم یا قرارداد مقام صلاحیت‌دار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می‌شود. دستگاه اجرایی نیز در ماده 5 این قانون عبارت است از: کلیۀ وزارتخانه‌ها، دستگاههای دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکتهای دولتی و کلیۀ دستگاههایی که شمول قانون برآنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است ...، درحالی‌که در قانون استخدام کشوری برابر بند الفِ مادۀ 1، استخدام دولتی عبارت از پذیرفتن شخصی به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه‌ها یا مؤسسات دولتی تعریف شده بود و خدمت دولتی نیز برابر بندِ ب همان ماده عبارت از اشتغال به کاری است که به‌موجب حکم رسمی مکلَّف به‌انجام آن است. حکم رسمی نیز در بندِ ت دستور کَتبی مقامات صلاحیت‌دار وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی در حدود قوانین و مقررات است. 
بااین‌حال، علمای حقوق اداری در تعریف حقوقی از استخدام عمومی گفته‌اند: «مجموع قدرتها و صلاحیتهای قانونی است که قدرت عمومی به مستخدم اعطا می‌کند تا این قدرتها و صلاحیتها را برای ارضای حوایج عمومی به کار بندد» (ابوالحمد، 56). شخصی که براین‌اساس با دولت رابطۀ حقوقی پیدا می‌کند، مستخدم دولت یا در اصطلاح جدید کارمند دستگاه اجرایی نامیده می‌شود و قوانین استخدامی عمومی و اختصاصی درصدد تنظیم روابط میان این دو است. 
معیارهای گوناگونی در تشخیص کارمند دستگاه اجرایی از غیر آن وجود دارد، ازجمله معیار دریافت حقوق از بودجۀ دولتی، اشتغال در سازمانهای دولتی، وجود رابطۀ قرار‌دادی، خدمت و همکاری فرد با دولت، یا وجود قانونی خاص که دلالت بر این رابطه داشته باشد (موسى‌زاده، 174-175؛ ابوالحمد، 6-7). 
در ایران بیشتر مستخدمان دولتی قبلاً تابع قانون استخدام کشوری و فعلاً تابع قانون مدیریت خدمات کشوری هستند. این قانون و قوانین مرتبط با آن، به‌لحاظ طبیعت خاص رابطۀ استخدامی، اکثراً در حال تغییر هستند و افزون بر آن، دهها مصوبه، آیین‌نامه و بخش‌نامه در توضیح و تبیین و نحوۀ اجرای این مواد قانونی وجود دارد که برای اطلاع از آنها باید مجموعه‌های قوانین و کتابهای مربوط به حقوق اداری را ملاحظه کرد (موسى‌زاده، 179 بب‍ ‌). همچنین در موارد متعددی قوانین استخدامی خاص برای برخی مشاغل و مناصب وجود دارد که از این قانون تبعیت نمی‌کند (ابوالحمد، 42).
شرایط عمومی استخدام در مادۀ 42 این قانون ذکر شده است. «اصل عدالت استخدامی»، در حقوق اداری ایجاب می‌نماید تا همه افراد یک جامعه برای استخدام از فرصت مساوی برخوردار بوده و تبعیضی در میان نباشد. در قانون جدید استخدامی فرانسه هیچ‌کس را نمی‌توان به‌لحاظ جنسیت، اصالت، عقیده، ملیت، نژاد و مانند آن از تسهیلات استخدامی محروم کرد. در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز برای اشخاصی که در یک موقعیت قرار دارند، فرصت مساوی ازجمله شرایط سنی و عدم اعتیاد و مانند آن برای استخدام در نظر گرفته شده است. در ماده 89 این قانون نیز در این راستا مقرر شده است: کارمندان دستگاههای اجرایی در مورد استفاده از تسهیلات و امتیازات و انتصاب به مشاغل سازمانی در صورت داشتن شرایط لازم از حقوق یکسان برخوردار بوده و دستگاههای اجرایی مکلَّف‌اند با رعایت موازین و مقررات مربوطه عدالت استخدامی، حقوق کارمندان خود را در موارد مذکور در این قانون مد نظر قرار دهند (منصوریان، 232). 
به‌طورکلی رابطۀ استخدامی فرد با دولت می‌تواند شکلهای گوناگونی داشته باشد که مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از: 1. مستخدم رسمی: کسی است که به‌موجب حکم رسمی برای تصدی یکی از پستهای سازمانی وزارتخانه‌ها یا یکی از پستهای دولتی استخدام شده باشد؛ 2. مستخدم پیمانی: کسی ‌است که به‌موجب قرار‌داد و به‌طور موقت، برای مدتی معین و کاری مشخص، استخدام شود؛ 3. مستخدم خرید خدمتی: خرید خدمت عبارت است از استفاده از خدمت افراد در دستگاه دولتی برای انجام دادن وظایف و مسئولیتهای مشخص در مدت معین در مواردی که امکان جذب افراد از طریق قوانین و مقررات استخدام رسمی یا پیمانی و مانند آن وجود ندارد؛ 4. مستخدم روزمزد: که برای یک یا چند روز استخدام می‌شود و مزد خود را روزانه دریافت می‌کند (موسى‌زاده، 184-194؛ ابوالحمد، 23- 28).
در قانون مدیریت خدمات کشوری برابر مادۀ 45، روش ورود به خدمت به دو شکل در نظر گرفته شده است: اول استخدام رسمی برای تصدی پستهای سازمانی در مشاغل حاکمیتی که قبلاً در مادۀ 8 آن را تعریف کرده است. «امور حاکمیتی آن دسته از اموری است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همۀ اقشار جامعه گردیده و بهره‌مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی‌شود ... »؛ دوم به شکل پیمانی برای تصدی پستهای سازمانی برای مدت معین که در هر دو حالت باید یک دورۀ آزمایشی سه‌ساله را سپری نمایند تا در صورت حصول اطمینان از لیاقت، کاردانی، علاقه به کار و ... با رعایت سایر شرایط به خدمت رسمی دولت درآیند درصورتی‌که کارمندان ضمن دورۀ آزمایشی شرایط ادامۀ خدمت یا تبدیل به استخدام رسمی را کسب ننمایند، ممکن است به وی مهلت 2 ساله دیگری برای احراز شرایط لازم داده شود، یا اینکه وضعیت استخدامی وی به پیمانی تغییر کرده یا منتهی به لغو حکم شود ( قانون مدیریت خدمات کشوری، مادۀ 46).
به جز وضعیتهای ذکر شده برای مستخدمین دولت، حالات دیگری برابر مادۀ 120 قانون کنونی عبارت‌اند از: 1. مرخصی استعلاجی، استحقاقی و بدون حقوق؛ 2. آماده به خدمت برابر مادۀ 122 همین قانون؛ 3. انتقال یا مأموریت به دستگاههای اجرایی دیگر یا مأموریت آموزشی برای طی دوره‌های آموزشی کوتاه مدت یا کارآموزی؛ 4. انفصال موقت یا دائم یا اخراج به‌موجب احکام قطعی مراجع قضایی یا هیئتهای رسیدگی به تخلفات اداری یا احکام مادۀ 91 این قانون؛ 4. استعفا و بازخریدی به‌موجب احکام مذکور در این قانون و قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مصوب 1371 ش، و سایر حالات که در قانون مذکور و سایر قوانین پیش‌بینی شده است.
با تحقق رابطۀ استخدامی میان فرد و دولت، براساس قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر قوانین، حقوق و تکالیفی برای آن دو پدید می‌آید؛ ازجمله دولت مکلَّف به برقراری حقوق بر طبق قوانین می‌شود و مکلَّف است تا پس از طی خدمات قانونی، نسبت به برقراری حقوق بازنشستگی اقدام نماید (مادۀ 101) و در پایان خدمت به ازای هر یک‌سال کار معادل یک ماه حقوق و مزایای قانونی به‌عنوان پاداش پایان خدمت به‌اضافه وجوه مربوط به مرخصیهای ذخیره شده، پرداخت نمایند (مادۀ 107) و چنانچه مستخدم در طول خدمت دولتی در اثر حوادث ناشی از کار یا به‌سبب انجام دادن وظیفه دچار از‌کارافتادگی شود، همۀ حقوق و مزایای او را بپردازد. همچنین مستخدمی که در اثر حوادث خارج از کار و وظیفه، از کار کردن باز بماند، مقرری متناسب با حقوقش به او پرداخت خواهد شد. همچنین مستخدم چنانچه بر اثر حوادث ناشی از کار یا خارج از آن فوت کند، حسب مورد، مستمری ثابتی با عنوان حقوق وظیفۀ وراث به وارثان او پرداخت می‌شود. 
در برابر، مستخدم مکلَّف به رعایت سلسله مراتب اداری (مادۀ 96)، عدم سوء‌استفاده از موقعیت اداری، رعایت بی‌طرفی در اَعمال اداری، رازداری و کارایی و اقامت در محل و ساعاتی خواهد بود که دولت تعیین نموده است (مادۀ 93). برابر مادۀ 90 قانون فوق هرگونه بی‌اعتنایی به امور مراجعین و تخلف از مقررات عمومی ممنوع بوده و ارباب رجوع می‌توانند در برابر برخورد نامناسب کارمندان با آنها و کوتاهی در انجام وظایف به دستگاههای اجرایی مربوط یا به مراجع قانونی شکایت نمایند. کارمندان از داشتن دو شغل رسمی دولتی به‌جز در مواردی که قانون معین می‌کند، منع شده‌اند (مادۀ 94).
مستخدمان دولت در صورت تخلف از مقررات اداری، در مراجعی خاص با عنوان هیئت رسیدگی به تخلفات اداری محاکمه، و به مجازاتهای اداری، مانند اخطار، توبیخ شفاهی یا کتبی، کسر حقوق، انفصال، تغییر محل خدمت، تنزل مقام و بازخرید یا اخراج ‌شدن محکوم خواهند شد. آنان به‌لحاظ شغل، در برخی از موارد از حمایت خاص قوانین جزایی برخوردار می‌شوند؛ چنان‌که توهین به مأموران دولت در حین انجام وظیفه یا به‌سبب آن مجازات مشدد دارد؛ در برابر، ارتکاب برخی اعمال یا ترک آنها، چنانچه از ناحیۀ کارکنان دولت باشد، مجازات شدیدتری در پی دارد (ابوالحمد، 136؛ موسى‌زاده، 211؛ طباطبایی مؤتمنی، 1/ 175- 179؛ قانون مدیریت خدمات کشوری، ماده‌های 84 بب‍‌ ). 

مآخذ 

ابوالحمد، عبدالحمید، حقوق اداری، تهران، 1370 ش؛ جعفری لنگرودی، محمدجعفر، مبسوط در ترمینولوژی حقوق، تهران، 1378 ش؛ طباطبایی مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران، 1343 ش؛ قانون استخدام کشوری، مصوب 1301 و 1345 ش با اصلاحیه‌های بعدی؛ قانون استخدام پنج نفر آمریکایی برای مالیه، مصوب 1289 ش؛ قانون اصلاح مقررات بازنشستگی، مصوب 1368 ش؛ قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب 1386 ش؛ قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق، مصوب 1370 ش؛ مجموعۀ فهرست تاریخی قوانین و مصوبات: از دورۀ اول تا پایان دورۀ بیست و دوم قانون‌گذاری مجلس شورای ملی، تهران، 1351 ش؛ منصوریان، ناصرعلی، «قانون مدیریت خدمات کشوری در آیینه حقوق اداری»، مجله اطلاعات سیاسی اقتصادی، مهر و آبان 1387، شم‍ 253-254؛ لایحۀ اصلاح و دائمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب 1396 ش؛ موسى‌زاده، رضا، حقوق اداری 1 و 2 (کلیات و ایران)، تهران، 1383 ش.

حمید گوینده