اداره

اِداره، اصطلاحی به معنای ساماندهی و نظم و نسق دادن به امور جمعی، اعم از عمومی یا خصوصی. اداره که معادل یکسان آن در زبانهای فرانسه و انگلیسی Administration است (نخله، ذیل واژه)، از نظر لغوی به معانی گردانیدن، کارگردانی، اداره کردن، نظام دادن، متولی بودن و گاه نیز به معنای دیوان حکم، یعنی بارگاه و نیز قسمتی از وزارتخانه را دارد ( لغت‌نامه). اداره در فرهنگهای انگلیسی گاه مترادف با مدیریت به معنای انجام وظایف اجرایی و گاه متفاوت از آن و به‌طور قطع متمایز از مفهوم سیاست و حکومت آمده است (وبستر، 18؛ بلک‌لا، 44).
با آنکه تعبیر اداره در شاخه‌های مختلف حقوق کاربرد دارد (آقایی، 16)، نظیر حقوق مدنی که در آن از اداره کردن مال یا اموال یا دارایی سخن گفته می‌شود (جعفری، ذیل واژه)، اما جایگاه اصلی آن در حقوق عمومی و به‌ویژه شاخۀ حقوق اداری است. مفهوم اداره در درجۀ اول در مرکز توجه علوم اداری و مدیریتی قرار دارد، ولی از آنجا که حقوق اداری نیز در یک تعریف مختصر و جامع عبارت از «حقوق حاکم بر اداره» است، به این معنا اداره از مفاهیم کلیدی این رشته از حقوق به شمار می‌رود. 
اداره در مفهوم اصطلاحی آن، عمل ساماندهی و نظم و نسق دادن به امور جمعی، اعم از امور جمعی عمومی یا خصوصی، است. در قلمرو عمومی مقصود از اداره به صورت خاص به مجموعۀ سازمانها و اشخاص (حقیقی یا حقوقی)، اعم از دولت، سازمانهای بین‌المللی و منطقه‌ای، واحدهای محلی و سرزمینی اطلاق می‌شود که متولی انجام اعمال و امور عمومی، به‌ویژه در حوزۀ خدمات عمومی و نظم عمومی هستند. در زبان محاوره معمولاً مسئولیت اداره، اجرای سیاستهای عمومی و تضمین استمرار روابط میان نهادهای ناشی از قدرت عمومی و شهروندان است (نِه، 11). به عبارت دیگر اداره گاه به یک کارکرد و فعالیت، و گاه به یک سازمان و مؤسسه اطلاق می‌شود که متولی آن فعالیت است و آن را ساماندهی و تنظیم می‌کند (ریورو، 1). 
برای درک صحیح از مفهوم اداره، باید آن را بنابر دو برداشت متفاوت بررسی کرد. برداشت نخست شکلی، صوری، ساختاری و تشکیلاتی است که در ادبیات فرانسه و انگلیسی از آن به ارگانیک تعبیر می‌شود؛ و برداشت دوم نیز مشهور به مادی، ماهوی، کارکردی و هدف محوری است (ابوالحمد، 469-472؛ انصاری، 36-40؛ طباطبایی، 1/ 3-10. آقایی، 16؛ فان‌لانگ، 19). پیش از تعریف اداره از این دو منظر، باید یادآور شد این دو لازم و ملزوم یکدیگرند و اداره را نمی‌توان فقط براساس یکی از این برداشتها فهم کرد. به تعبیر دیگر این دو مفهوم مکمل هم هستند. دیگر اینکه، هرچند مفهوم شکلی اداره مقدم بر مفهوم مادی آن است، اما این تقدم به معنای اهمیت یکی بر دیگری نیست و نهایتاً باید دانست که با فهم صحیح این دو مفهوم و ابعاد مختلف و آثار آن می‌توان به تمامی مفاهیم، مبانی، منابع و نیز قواعد، اصول، روشها، ابزارها و سازوکارهای حقوق اداری راه یافت. مجموعۀ این ویژگیها را به رژیم یا نظم حقوق اداری تعبیر کرده‌اند، و به‌طورکلی می‌توان اجزای نظریۀ حقوق اداری را در طی آنها جستجو کرد (دلبلوند، 16؛ تروشه، 87). 

اداره در برداشت شکلی آن، عبارت است از مجموعه ابزارها، وسایل، تجهیزات (نظیر امکانات دفتری، تجهیزات الکترونیکی و محل استقرار) و منابع و نیروها (اعم از نیروی انسانی و منابع مالی) و نیز ساختار و تشکیلاتی که در راستای تحقق اهداف و کارکردهای مادی اداره (خدمات عمومی و نظم عمومی) شکل گرفته و برپا می‌شود. در خصوص این تعریف نکات زیر قابل‌توجه است: 1. این تعریف اساساً در حوزۀ تخصصی علوم اداری و مدیریت دولتی، و نه حقوق اداری، قرار دارد. بااین‌حال، از آنجا که حقوق در بسیاری از شاخه‌ها از علوم دیگر نیز بهره می‌برد، در اینجا نیز از یافته‌های تخصصی علم اداره استفاده کرده و از آن برای تبیین مفاهیم و هدفهای اصیل خود بهره می‌برد. مفاهیمی بنیادین و مهم همچون نظارت، پاسخ‌گویی و مسئولیت و نیز سلسله مراتب اداری، تفویض اختیار، تراکم‌زدایی و تمرکز‌زدایی، و اقسام مختلف اشخاص حقوق عمومی که مستقیم یا غیرمستقیم در حقوق اداری مورد توجه‌اند، از طراحی شکلی اداره تغذیه می‌کنند و شدیداً به آن وابسته هستند (موسى‌زاده، 34-37)؛ 2. برای داشتن یک «ادارۀ مطلوب و شایسته» (فلاح‌زاده، 33-34)، توجه به وجوه مختلف ادارۀ شکلی ضروری به نظر می‌رسد. امروزه مسائلی از قبیل معماری اداره با توجه به نوع خدمت عمومی مورد انتظار از آن نظیر طراحی معماری مناسب دانشگاهها، برای خدمت عمومی آموزش عالی یا ساختمانهای دادگستری و محل استقرار دادگاهها برای خدمت عمومی دادگستری که در برخی از کشورهای دنیا از آن به‌عنوان کاخ دادگستری یاد می‌شود، در زیر مفهوم ادارۀ شکلی قرار می‌گیرد. همچنین توجه به نیروی انسانی و شایسته‌گزینی در کنار توجه به اصل مهم برابری در مباحث مهم مربوط به استخدام عمومی و نیز منابع مالی و تأمین هزینه‌های سنگین اداره، مسئلۀ ادارۀ هوشمند و الکترونیکی و بهره‌مندی از سامانه‌های مجازی و اداره از راه دور و نیز طراحی بهینه ساختار و تشکیلات (ارگانیگرام یا چارت سازمانی) و مسائلی از این قبیل، همه در سایۀ مفهوم ادارۀ شکلی قرار دارد و توجه به آنها شرط لازم برای تحقق اداره شایسته است؛ 3. طراحی ساختار و تشکیلات در میان تمامی وجوه متنوع ادارۀ شکلی، چه در سطح کلی و تقسیم‌بندیهای اساسی و چه در سطح خُرد و آنچه به ساختار درونی هر اداره مربوط است، اهمیت ویژه دارد. در سطح کلی، طرح مطلوب در حقوق اداری، تبعیت از تقسیم‌بندی آن به ادارۀ مرکزی، ادارۀ غیرمرکزی فنی و ادارۀ غیرمرکزی محلی و سرزمینی است (طباطبایی، 1/ 11، 48-56). البته در کنار این 3 ویژگی اداره و با توجه به تحول رویکردی در اهمیت روزافزون نهادهای جامعۀ مدنی و نیز بخش خصوصی فعال در خدمات عمومی، می‌توان از اداره‌هایی نظیر سازمانهای صنفی، حرفه‌ای و انجمنها و بسیاری از اشخاص حقوقی حقوق خصوصی مُجاز در ارائه خدمات عمومی (در معنای عام خود) نیز نام برد. مسلماً این دسته از ادارات، دولتی نبوده و رژیم حقوقی حاکم برآنها رژیمی مختلط و برآمده از حقوق خصوصی و حقوق اداری خواهد بود. در سطح جزئی نیز رویکرد تحول‌یافته مدیریت دولتی نوین به سوی طراحی اداره‌های نه چندان بزرگ و نزدیک به سازوکارهای بخش خصوصی است.
در برداشت ماهوی یا مادی، اداره عبارت است از مجموعه کارها و فعالیتها، اعمال و امور، و اقدامات و تصمیماتی است که توسط دولت یا به هدایت و راهنمایی آن (اداره شکلی، اعم از بخش عمومی شامل دولتی و غیردولتی و نیز سازمانهای صنفی و حرفه‌ای و بخش خصوصی زیر نظر دولت و واحدهای محلی) به منظور حفظ نظم عمومی در قالب اَعمال پلیس اداری و ارائه خدمات عمومی انجام می‌شود (طباطبایی، 1/ 9). در خصوص این مفهوم از اداره نیز توجه به چند نکته حائز اهمیت است: 1. بنیان این تعریف بر روی دو کارکرد یا هدف اصلی و اولیۀ اداره، یعنی نظم عمومی و خدمت عمومی استوار است. این دو هدف را به صورت استعاری می‌توان به دو بال اداره تشبیه کرد و اداره بدون آنها فلسفه وجودی خود را ندارد. به عبارت دیگر دلیل اصلی تشکیل اداره و فلسفۀ ایجاد آن تأمین این دو هدف است. اهمیت این اهداف تاحدی است که می‌توان ادعا کرد هدف نهایی از تشکیل دولت نیز تأمین و تضمین آنها ست؛ 2. تشخیص دو کارکرد مذکور از یکدیگر گرچه ضروری است، ولی چندان آسان نیست. برای روشن شدن موضوع می‌توان گفت در بحث خدمات عمومی برآوردن نیازها و انتظارات و توقعاتی مورد توجه است که مردم و شهروندان و اداره شوندگان از اداره دارند و به عکس در موضوع نظم عمومی انتظارات و توقعاتی مورد نظر است که اداره از مردم و شهروندان و اداره شوندگان برای نفع همگانی انتظار دارد. به تعبیر دیگر، می‌توان خدمت عمومی را تکلیف اداره در مقابل شهروندان دانست و نظم عمومی را مجموعۀ آنچه دانست که شهروندان برای بهره‌مندی از حقها و آزادیهای خود باید رعایت کنند و در غیر این صورت اداره می‌تواند نسبت به محدود کردن حقها و آزادیهای آنها اقدام نماید. درواقع، اثر و فایدۀ عملی تفکیک کارکردهای دوگانه اداره به نظم عمومی و خدمات عمومی، تفاوت در نوع تنظیم‌کنندگی، قاعده‌گذاری، سازمان‌بندی و حدود وظایف و اختیارات و حتى صلاحیتها است. به گفته ژان ریورو در کتاب حقوق اداری، دولت و اداره در حوزۀ نظم عمومی با استفاده از شیوه‌های مختلف موضوعی، نوعی یا فردی اقدام به امر و نهی می‌کنند، درحالی‌که در حوزۀ خدمات عمومی صرفاً به مدیریت اکتفا می‌نماید (ریورو، 534)؛ 3. پرداختن به تعریف، عناصر و اصول نظم عمومی و خدمات عمومی در جای خود گرچه لازم است، ولی در چهارچوب این نوشتار نیست. بااین‌حال، باید توجه داشت که بحث از نظم عمومی، بحث از بنیانهای اولیۀ ساخت یک جامعۀ سیاسی است و بی‌تردید هدف اولیه شکل‌گیری قدرت عمومی و شیوۀ سازمان یافتۀ آن در قالب دولت، برقراری نظم عمومی در همۀ اجزا و عناصر آن بوده و به همین دلیل است که می‌توان نظم عمومی را مقدم بر سایر کارکردها به‌عنوان کارکرد اصلی و اولیۀ دولت و اداره به رسمیت شناخت. به بیان پورتالیس، از انقلابیون فرانسه «حفظ نظم عمومی در هر جامعه‌ای برترین قانون حاکم برآن جامعه است» (رووت، 1119). در حقوق اداری مدرن و به‌خصوص در آموزۀ فرانسوی آن، برای ساماندهی مطلوب‌تر مفهوم نظم عمومی که در جای خود مفهومی خطیر و پرخطر بوده، قالبی مفهومی با عنوان پلیس اداری (جلالی، 11-12)، عهده‌دار منظم کردن آن برای چهارچوب‌بندی حقوقی بهتر گردیده است. در بیان ضرورت و اهمیت جایگاه مفهوم خدمات عمومی نیز می‌توان به پیچیدگیهای زندگی در عصر مدرن و جهان صنعتی اشاره داشت. زندگی بشر امروزی از حالت ساده و ابتدایی قرون و اعصار پیش خارج شده و بشر محصور در نیازهای ریز و درشتی گردیده است که تصور زندگی بدون بسیاری از آنها برایش غیرممکن به نظر می‌رسد. با گسترش حوزه‌های نیاز انسان، پاسخ آنها نیز ابعاد پیچیده‌تری به خود گرفته است، تا جایی که انسانها در حوزه‌هایی قادر نیستند به‌تنهایی و به صورت فردی به رفع نیازهای خود بپردازند. در اینجا ست که مفهوم خدمات عمومی رخ می‌نماید و در مفاهیم اجتماعی از قبیل جامعه‌شناسی، اقتصاد، مدیریت و همچنین حقوق (در شاخه اداری آن) جلوه می‌کند، به‌طوری‌که اداره در هر شکل خود در کشورهای مختلف دنیا متولی ارائه خدمات عمومی در گونه‌های متنوع است. در تقسیم‌بندیهای مختلف به‌عمل آمده از خدمات عمومی، تقسیم‌بندی ناظر بر اقسام ارائه‌دهندگان آن مستقیماً با ادارۀ شکلی ارتباط دارد. در این دسته‌بندی از دولت، نهادهای صنفی و حرفه‌ای، واحدهای محلی و نیز اشخاص حقوقی حقوق خصوصی با کارکردهای عمومی نام برده می‌شود.
در تلاش برای فهم صحیح اداره، باید آن را از مفاهیم مجاور خود متمایز کرد. به این منظور، باید اداره را حداقل از مفاهیمی نظیر حکومت، سیاست، مدیریت و نیز اجرا جدا دانست. در خصوص رابطۀ حکومت با اداره باید اذعان داشت که امروزه و در دولتهای مدرن، حکومت‌کردن از طریق یک دستگاه تخصصی به نام اداره انجام می‌شود (راسخ، 94). تبیین رابطۀ سیاست و اداره پیچیده‌تر و سخت‌تر به نظر می‌رسد: باید دانست که اداره گونه‌ای از تجلیات قدرت عمومی است. برای شهروندان یک جامعۀ سیاسی، اصلی‌ترین شکل تبعیت و فرمان‌برداری در زندگی سیاسی که اجباری‌ترین آن هم است، تبعیت از قدرت سیاسی است که حکومت‌شوندگان را مجبور به تبعیت از حکومت‌کنندگان می‌نماید. اما باید دانست که قدرت سیاسی تنها شکل تسلط بر شهروندان نیست. ادارۀ عمومی نیز برخوردار از قدرت و نیز امتیازات ناشی از آن در مقابل اداره شوندگان است. درواقع، اداره عمومی مکمل سیاست است. در این برداشت، مفهوم اداره در نگاهی نظری هم برای تمایزش از سایر اقسام تسلط و هم برای مشروعیت بخشی و تنظیم رابطه آن با سیاست مفید است. در دولتهای مدرن امروزی، توسعۀ اداره عمومی گونه‌ای از ساماندهی قدرت سیاسی است (دلبلوند، 18). در مورد تمایز مفهوم اداره با مدیریت باید یادآور شد که اداره، به معنی هدایت و نظارت بر اجراها، فرایندها، دستورالعملها و قواعد متداول و مرسوم متمرکز است، حال‌آنکه، مدیریت بر تحقق نتایج و قبول مسئولیت آنها تأکید دارد (هیوز، 13-15) و درنهایت باید گفت اداره، اعم از تصمیم‌گیری و نیز اجرا ست و هیچ‌گاه نباید تصور داشت که اداره و اجرا کاملاً مترادف و یکسان هستند. در حقیقت، اجرا جزئی از اداره است.
باوجود تمایز مفهوم اداره از سیاست، باید گفت که اداره در اقسام مختلف خود همواره متأثر از نظریات و اندیشه‌های سیاسی غالب در جامعۀ مورد نظر بوده و شکل و قالب آن نیز ارتباط فراوانی با نوع و ماهیت رژیم سیاسی مستقر در یک جامعۀ معین دارد. براین اساس، امروزه از طیفی از اداره‌ها مبتنی‌بر نوع رژیمهای سیاسی که آنها هم در جای خود برآمده از مکاتب و اندیشه‌های سیاسی هستند، سخن به میان می‌آید. مسلماً در کشورهایی که اندیشه‌های سیاسی مبتنی‌بر اصول و عقاید کمونیستی و سوسیالیستی حاکم است، همچنین کشورهایی که حکمرانی در آنها براساس اصول سوسیال ـ دموکراسی جریان دارد، و نیز کشورهایی که در آنها به‌طورکلی لیبرال ـ دموکراسی یـا لیبرالیسم نظریۀ حـاکم سیـاسی اسـت، بـا اداره‌هایی با شکل و کارکردهای متفاوت و متنوع روبرو هستیم. در چنین وضعیتی، اهداف و کارکردهای اداره، چه در حوزۀ نظم عمومی و پلیس اداری و چه در خدمات عمومی، کاملاً متأثر از نظریۀ حاکم سیاسی خواهد بود. همچنین، برحسب پیروی یا دوری رژیم سیاسی از اصول و ارزشهای دموکراسی از اداره دموکراتیک (زارعی، 16-40) یا مستبد صحبت می‌شود. 

مآخذ 

آقایی‌طوق، مسلم، و حسن لطفی، حقوق اداری، تهران، 1398 ش؛ ابوالحمد، عبدالحمید، حقوق اداری ایران، تهران، 1370 ش؛ انصاری، ولی الله، کلیات حقوق اداری، تهران، 1378 ش؛ جعفری‌لنگرودی، محمدجعفر، ترمینولوژی حقوق، تهران، 1382 ش؛ جلالی، محمد، و میثا کامیاب، پلیس اداری، مبانی نظری، ساختار و شرایط قانونی بودن اقدامات آن، تهـران، 1400 ش؛ راسخ، محمـد، درس گفتارهای فلسفه حقوق و فلسفه حقوق عمومی، تهران، 1394 ش؛ زارعی، محمدحسین و آزیتا محسن‌زاده، «حقوق اداری دموکراتیک و پارادایم بوروکراسی وبری در اندیشه‌های حقـوق اداری»، مجموعه مقالات اهـدایی به استاد دکتر منوچهر مؤتمنی طباطبایی، به‌ کوشش محمد جلالی و محمدرضا ویژه، تهران، 1398 ش؛ طباطبایی‌ مؤتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران، 1387 ش؛ فلاح‌زاده، علی‌محمد، و جمال رکابدار، «نگاهی به حق اداره مطلوب در حقوق اداری ایران»، حقوق اداری، بهار و تابستان 1396، سل‍ 4، شم‍ 12؛ لغت‌نامۀ دهخدا؛ موسى‌زاده رضا، حقوق اداری 1 و 2، کلیات و ایران، تهران، 1388 ش؛ نخله، موریس، و دیگران، القاموس القانونی الثلاثی، بیروت، 2022 م؛ هیوز، آوِن، مدیریت دولتی نوین، ترجمۀ مهدی الوانی و دیگران، تهران، 1378 ش؛ نیز:

Black’s Law Dictionary, ed. Bryan A. Garner, Tehran, 2005; Delblond, Antoine., Droit administratif, Bruxelles, 2009; Nay, Olivier., Lexique de science politique, Paris, 2017; Revet, T., & Deumier, P., «Ordre Public», Dictionnaire de la culture juridique, sous la direction de Denis Alland et Stéphane Rials, Paris, 2003; Rivero, Jean., & Waline, Jean., Droit Administratif, Paris, 2004; Truchet, D., Droit administratif, Paris, 2008; Van Lang A., & Gondouin G., Dictionnaire de droit administratif, Paris, 2008; Webster.
محمد جلالی