آیین‌نامه

آیینْ‌نامِه، مقررات کلی که به منظور تکمیل، تسهیل، اجرا و تعیین جزئیات اجرای قانون و وظایف اجرایی و تحقق بخشیدن به آنها، توسط مراجع اجراییِ قانون و مقامات صلاحیت‌دار (غیر از نهادهای قانون‌گذار) تعیین می‌گردد. بخشنامه، نظام‌نامه و تصویب‌نامه را نیز در معنای آیین‌نامه دانسته‌اند و از آنها به‌عنوان مقرراتی یـاد می‌شود که مقامات صلاحیت‌داری مانند وزرا وضـع کرده باشند و با هدف تسهیل اجرا یا تشریح قانونی از قوانین موضوعه در معرض اجرا ‌گذارند؛ در مواردی ممکن است، پیش از وضع چنین مقرراتی اساساً قانونی در آن زمینه وضع نشده باشد (جعفری، ترمینولوژی، ذیل واژه). 
از میان آیین‌نامه‌های اجرایی، گروهی را که مربوط به تشریفات سازمانها و طرز کار آنها است، نظام‌نامه گویند که دراین‌حالت آیین‌نامه و نظام‌نامه مترادف‌اند و منابع تفاوتی میان آنها قائل نشده‌اند. به نظر می‌رسد نظام‌نامه نام قدیم آیین‌نامه باشد (حیاتی، 55). اصل 44 قانون اساسی مشروطه و اصول 89 تا 91 متمم قانون اساسی مشروطه، مصوب 1285 ش، به نظام‌نامه اشاره دارند و همچنین در آنها بر مطابقت نظام‌نامه‌های عمومی و ایالتی و ولایتی با قانون تأکید شده است.
با آنکه تصویب‌نامه و آیین‌نامه برای وضع، نیازمند تشریفات خاص نیست، اما در حقوق اداری تصویب‌نامه مفهومی خاص دارد. آیین‌نامه بیشتر دربردارندۀ قواعد عام، کلی، متعدد و مرتبط است و مفاد آن در چهارچوب قانون، به‌صورت جداگانه تنظیم می‌شود. حال آنکه تصویب‌نامه غالباً محتوی امری معین و محدود است و به‌صورت متنی واحد تدوین می‌شود (موسى‌زاده، 155؛ کاتوزیان، 129). گرچه تصویب‌نامه هم در موضوعات کلی و هم در موضوعات جزئی قابل وضع است، برخلاف آیین‌نامه نمی‌تواند مصوب یک یـا حتى چنـد وزیر باشـد و باید بـه تصـویب هیئت دولت برسـد (حیاتی، 54). 
در مقایسۀ آیین‌نامه و بخشنامه نیز می‌توان گفت آیین‌نامه عام‌تر از بخشنامه است. درواقع مفاد بخشنامه، شامل تعلیم مفاد یک یا چند ماده از قانون یا آیین‌نامه می‌شود. بخشنامه جنبۀ اعلامی دارد، و شارح است و نه مؤسس؛ اما آیین‌نامه برخلاف بخشنامه، اساساً مؤسس است. صرف‌نظر از اینکه در متن قانون اختیار وضع آیین‌نامه به وزارتخانۀ تنظیم کننده آن داده شده باشد، درهرحال آیین‌نامه باعث پیدایش حق یا تکلیف در حدود قانون جدید می‌گردد. گاه قوۀ مقننه صریحاً اختیار وضع آیین‌نامه را اجازه می‌دهد، اما در صدور بخشنامه دخالت و تصریحی ندارد. آیین‌نامه عطفِ‌به‌ماسبق نمی‌شود، مگر قانونی که به آیین‌نامه مربوط باشد عطفِ‌به‌ماسبق کرده باشد یا آنکه تاریخ اجرای قانون مربوط به آیین‌نامه سپری نشده باشد. آیین‌نامه در خارج از روابط افراد اداری با یکدیگر، برای مردم، بین خود و روابط با ادارات قابل استناد است، ولی بخشنامه فقط در روابط بین افراد اداره مستند است. بخشنامه‌ای که حق و تکلیف جدید ایجاد کند و مرجع صدور آن وزارتخانه باشد، آیین‌نامه است (جعفری، دانشنامۀ ... ، 2/ 28- 29).
قانون در اصطلاح اخص متفاوت با آیین‌نامه است و در اصطلاح اعم، شامل آیین‌نامه و تصویب‌نامه هم می‌شود و مقررات شامل همۀ آنها می‌شود. ممکن است بین آیین‌نامه و قانون تعارض باشد. آیین‌نامه برای تشریح و تسهیل اجرای قانون است و حتى به‌صورت عموم‌وخصوص هم نباید مغایر و مخصِّص آن باشد (همان، 2/ 311). قانون و آیین‌نامه از جهت تشریفات و اعتبار صدور با مقررات اداری متفاوت‌اند. وضع قانون از قوۀ مقننه و با شرایط تصویب مندرج در قانون اساسی نشأت می‌گیرد، ولی تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌های اداری از طرف قوۀ مجریه وضع می‌شود و نیازمند تشریفات خاصی مانند قانون‌گذاری نیست. قانون برای همۀ افراد و سازمانها است و قوانین مصوب مجلس تنها با قانون بعدی توسط مجلس به‌طور صریح یا ضمنی، لغو یا منسوخ می‌شوند؛ اما قوۀ مجریه همواره پایبند آیین‌نامه‌های اداری یا تصویب‌نامه‌ها نیست، زیرا با تصویب مقام وضع‌کننده یا مقام بالاتر، می‌توانند نسخ شوند (کاتوزیان، 130-131).
اصول 126 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1358 ش، که دربارۀ آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های دولت وضع شده بود، در بازنگری قانون اساسی (خرداد 1368) با یکدیگر ادغام شد و امروزه تنها اصل 138 مرتبط با آیین‌نامه و تصویب‌نامه‌های دولتی است. بنابر آن دو اصل منسوخ (اصول 126 و 138 قانون اساسی، مصوب 1358 ش)، تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌های دولت، پس از تصویب هیئت وزیران به اطلاع رئیس جمهور می‌رسید. وی درصورتی‌که آنها را برخلاف قوانین می‌یافت، با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت دولت می‌فرستاد. طبق اصل 138 بازنگری شده، تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیونهایی که متشکل از چند وزیر هستند و برخی از وظایف دولت را تصویب می‌کنند، ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا درصورتی‌که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد (ﻧﮑ : قانون اساسی، مصوب 1358 ش، اصول 126 و 138؛ قانون اساسی، مصوب 1368 ش، اصل 138). طبق قانون نحوۀ اجرا اصول 85 ام و 138 ام قانون اساسی، که نظر رئیس مجلس را در حل اختلاف بین رئیس مجلس و هیئت دولت معتبر می‌داند، هیئت وزیران پس از دریافت نظر رئیس مجلس نمی‌توانند آیین‌نامه‌ها و مصوبات پیشین را به همـان‌گونه که بود، تصویب کنند (نک‍ : ابوالحمد، 328- 329). طبق اصول کلی، هرگاه آیین‌نامه‌ای در ایران خلاف قانون باشد، می‌توان طبق مقررات به دیوان عدالت اداری شکایت کرد (قس: جعفری، همان، 2/ 30).
مجلس می‌تواند در عموم مسائل در حدود مقرر قانون اساسی به‌صورت نامحدود قانون وضع کند، گرچه عملاً مجلس توانایی فنی و زمان کافی برای وضع قانون در تمام جزئیات را ندارد (طباطبائی، 111). مجلس جزئیات قوانین را به‌صورت آیین‌نامۀ داخلی مجلس تصویب می‌کند، این آیین‌نامه‌ها اگر مفسر و مکمل اصول قانون اساسی باشند، توسط اکثریت دو سوم نمایندگان حاضر به تصویب می‌رسند (مدنی، 47). طبق اصل 138 قانون اساسی، علاوه بر آیین‌نامه‌های اجرایی، هیئت وزیران یا وزیران نیز می‌توانند آیین‌نامه و تصویب‌نامه‌هایی تدوین کنند که نباید با قانون مغایرت داشته باشد. معمولاً آیین‌نامه‌های اداری با اجازه و بنا به درخواست صریح یا ضمنی قوۀ مقننه برای تکمیل و تعیین جزئیات قانون مصوب مجلس تحت عنوان آیین‌نامه‌های اجرایی وضع می‌شوند (طباطبائی، 112).
قوۀ مقننه اختیار قانون‌گذاری نسبی را به دو صورت آیین‌نامه‌های اجرایی و آیین‌نامه‌های ماهوی یا مستقل، به هیئت وزیـران می‌دهـد (بـوشهری، 1/ 10 ﺑﺒ ). آیین‌نـامه‌هـای اجـرایـی، آیین‌نامه‌هایی هستند که برای اجرای قانون توسط مجلس، دولت یا مقامات اداری کشور در حدود صلاحیتی که دارند، وضع می‌شوند (جعفری، مبسوط، 1/ 58). قوۀ مقننه در مواردی که بخواهد اجرای قانون را تابع آیین‌نامۀ هیئت وزیران کند، ماده‌ای بدین مضمون در آن قانون پیش‌بینی می‌کند: «آیین‌نامه‌های اجرایی این قانون توسط وزارت مربوطه تهیه و پس از تصویب هیئت وزیران به‌موقع اجرا گذاشته می‌شود». بدین صورت هیئت دولت صلاحیت اجرایی خود را نیز نشان می‌دهد. این آیین‌نامه‌ها به حکم صریح یا ضمنی قانون‌گذار برای تکمیل قانون در ارتباط با آن وضع می‌شوند و چون استقلال ذاتی ندارند، آیین‌نامۀ غیرمستقل نیز نامیده می‌شوند. غالباً در متن قوانین عادی لزوم تصویب آیین‌نامه اجرایی قید می‌شود، ولی در صورت سکوت قانون، با استناد به اصل 138 قانون اساسی، مقامات صلاحیت‌دار می‌توانند اقدام به وضع آیین‌نامۀ اجرایی قانون کنند (موسى‌زاده، 151-152؛ بوشهری، 1/ 10). آیین‌نامه‌های اجرایی را که مربوط به تشریفات سازمانها و طرز کار آنها است، نظامنامه نیـز می‌گویند، مـانند «نظامنامۀ دفاتر اسنـاد رسمی» یـا «نظامنامۀ قانون ثبت احوال» (کاتوزیان، 129).
آیین‌نامه‌های ماهوی یا مستقل، در حدود صلاحیت و اختیارات مقام صلاحیت‌دار و بدون منظور اجرای قانون معین، در حدود قانون مصوب نسبت به جزئیات و متفرعات قانون وضع می‌شوند (جعفری، همانجا؛ بوشهری، 1/ 11). این آیین‌نامه‌ها با هدف تسهیل و تسریع فعالیتهای دولت در کلیۀ امور اجتماعی، اقتصادی و زمینه‌های مختلف وضع می‌شوند، مانند آیین‌نامه‌های انتظامی یا آیین‌نامه‌های اضطراری.
آیین‌نامه‌های ماهوی نسبت به آیین‌نامه‌های اجرایی اختیارات بیشتری دارند و دولت به استناد آنها در محدودۀ اجرای قانون محصور نیست و در حدود اختیارات اعطا شده به وضع قانون می‌پردازد. در حالی‌که آیین‌نامه‌های اجرایی، هم در مورد اتکا به اختیارات اجرایی قوۀ مجریه و هم به استناد حکم صریح قوۀ مقننه دارای محدودیت هستند و دولت نمی‌تواند با کمک و در اختیار گرفتن آنها در موضوع قانون یا حکم قانون‌گذاری تصرف کند و آنچه را که مشمول قانون نمی‌شود، داخل یا خارج از آن کند. درواقع آیین‌نامه‌های اجرایی از حیث مدلول قواعد و احکام، فرقی با قانون ندارند و مادام که قانون مربوطه لازم‌الاجرا باشد، آیین‌نامۀ اجرایی نیز به قوت خود باقی است (بوشهری، همانجا؛ موسى‌زاده، 151). هیئت دولت، هم با اجازه قوۀ مقننه و هم به‌عنوان قوۀ اجراییِ مستقل، حق تصویب آیین‌نامه‌ها را ــ مشروط به انطباق با قانون ــ دارد و این در شرایطی است که قانونی قبلاً در ارتباط با آن موضوع تصویب شده باشد و درواقع آیین‌نامه درصدد وضع قانون جدید نباشد.
به‌موجب اصل 138 قانون اساسی، قوۀ مجریه ــ با داشتن اختیار ــ می‌تواند در موارد فوری تصمیماتی عاجل برای اجرای قانون اتخاذ کند. بنابراین، قوۀ مجریه نیز جزئیات قوانین مصوب مجلس را به‌وسیلۀ آیین‌نامه‌های اداری تعیین می‌کند. آیین‌نامه‌هایی که در حدود اختیارات و برحسب صلاحیت مقامات قوۀ مجریه و دیگر مقامات مقرر در قانون وضع می‌شود، درصورتی‌که خلاف قانون اساسی و قوانین عادی نباشند، از جملۀ قواعد حقوقی هستند که باید به‌عنوان منبع حقوق در محیطهای اداری مورد احترام و اجرا قرار گیرند (انصاری، 97). آیین‌نامه‌ای را که به قوۀ مجریه تکلیف شده باشد، آیین‌نامۀ تکمیلی اجرای قانون و آیین‌نامۀ تکلیف نشده را که برای رفع نقص قوانین تدوین می‌شود، آیین‌نامۀ تکمیلی ارتجالی یا خودجوش گویند (موسى‌زاده، 152). وضع آیین‌نامه توسط دولت، دخالت در اختیارات قوۀ مقننه محسوب نمی‌شود، زیرا آیین‌نامه و قانون ماهیتاً متفاوت‌اند، بدین معنا که قوۀ مجریه در مقام اجرای قانون تصمیماتی اتخاذ می‌کند که یا جنبۀ فردی یا جنبۀ کلی و نوعی دارد. مصوبات کلی قابل مقایسه با قانون نیستند، زیرا قانون موجد حق و تکلیف بوده و وضع آن صرفاً در صلاحیت مرجعی خاص است، درحالی‌که آیین‌نامه محدود و متکی به مصوبات مجلس یا قانون اساسی است و حق و تکلیف جدیدی بیش از آنچه در مصوبات مجلس و قانون وجود دارد، ایجاد نمی‌کند. از نظر تقسیم کار و عدم تمرکز امور، بسیار سودمند است که قوۀ مجریه که در عمل با واقعیات و مشکلات سروکار دارد، در تعیین تکلیف امور با قوۀ مقننه همکاری کند (حیاتی، 53).
صلاحیت قوۀ مجریه در وضع قواعد از لوازم اجرایی بوده و تابع و محدود به قوانین است و اصالت ندارد. از این‌رو این قوه نه حق وضع قاعده‌ای جدید را دارد و نه می‌تواند قاعده‌ای را که مجلس وضع کرده تغییر دهد. این قوه نمی‌تواند نهاد یا سازمان حقوقی جدیدی ایجاد کند، گرچه می‌تواند سازمانهای قانونی را با واقعیتهای اجتماعی منطبق کند و طرحی را که قانون‌گذار در نظر داشته، در سازمان اداری کشور اجرایی سازد (همانجا).
آیین‌نامه از سوی مقامات مختلف قوۀ مجریه که در راستای اجرای وظایف قانونی خود حق وضع چنین مقرراتی را دارند، وضع می‌شود. برخی از این مقامات عبارت‌اند از: 1. رئیس جمهور، هیئت وزیران و هریک از وزیران (ﻧﮑ : قانون اساسی، اصول 85 و 138)؛ 2. استانداران و فرمانداران که در حیطۀ وظایف خود حق وضع آیین‌نـامه دارند (ﻧﮑ : قـانون اسـاسی، اصل 138؛ قـانون تقسیمات کشوری، مصوب 1361 ش، مادۀ 17)؛ 3. مؤسسات عمومی که دارای شخصیت حقوقی‌اند، ممکن است طبق اساسنامۀ قانونی خود در حیطۀ وظایفی که دارند حق وضع آیین‌نامه را داشته باشند، مانند: شرکتهای بیمه و دانشگاهها؛ 4. شورای اسلامی شهر و روستا، در حدود صلاحیـت خـود (ﻧﮑ : قـانون شوراهـای محلی، مصوب 1358 ش، ماده‌های 7، 11-13)؛ 5. برخی شوراهای اداری، مانند: شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای سازمان امور استخدامی کشور (حیاتی، 54).
تنها مراجع ذکر شده در بالا به وضع آیین‌نامه نمی‌پردازند، بلکه مراجعی چون شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، و شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز به تصویب آیین‌نامه و بخشنامه می‌پردازند که البته قانون‌گذار صراحتاً این حق را برای آنها قائل نشده است و این امر نیز به‌منزلۀ عدم اختیار آنها در چنین امری نیست. این مراجع یا براساس قوانین خاص مجاز به وضع چنین مقرراتی هستند، یا اینکه بنا به لازمۀ مدیریت و انجام وظایف محوله مبادرت به وضع چنین مقرراتی می‌کنند. 
قانون دیوان عدالت اداری، مصوب 1385 ش، تا حدودی مشخص کرده است که دیوان حق نظارت بر مصوبات این مراجع را ندارد (مادۀ 19؛ نک‍ : حیاتی، 56)، اما در رویۀ جاری با توجه به تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، مصوب 1392 ش، رویکرد دیگری غالب است. با توجه به حکم ضمنی تبصرۀ مادۀ ۱۲ «آیین دادرسی دیوان عدالت» که صدور بخش‌نامه از ناحیۀ رئیس قوۀ قضائیه را مورد اشاره قرار داده و صرف‌نظر از تعارض یا عدم تعارض این تبصره با اصول ۱۳۸ و ۱۷۰ قانون اساسی، در حال حاضر قوۀ قضائیه صلاحیت ضمنی دائر بر صدور بخشنامه را از قانون کسب نموده است، ولی این تبصره با حکمی، ضمانت اجرای بطلان تصمیمات در صورت خلاف قانون بودن را از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج نموده است. در تبصرۀ مادۀ ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری آمده است: «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوۀ قضائیه و صرفاً آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و تصمیمات رئیس قوۀ قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است».
شورای نگهبان در مقام تفسیر اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با اعلام نظریه‌ای صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری را در رسیدگی به اعتراض نسبت به آیین‎نامه‎ها و تصویب‎نامه‎ها و سایر نظامات دولتی به قوۀ مجریه اختصاص داده و تعمیم صلاحیت دیوان در رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبات قوۀ قضائیه و سازمانها و مؤسسات وابسته به آن را فاقد محمل قانونی می‌داند (نک‍ : نظریه‌های ... ، نظریۀ شم‍ 11870/ 83/ 1، مورخ 28 آبان 1383).
بنا به مراتب قانونی مصوبات و آیین‌نامه‌های دولتی توسط دو مرجع غیردولتی قابل نقض است، از یک‌سو قوۀ مقننه به‌عنوان مرجع رسیدگی سیاسی و از سوی دیگر قوۀ قضائیه به‌عنوان مرجع رسیدگی قضایی که هریک تشریفات رسیدگی خاص خود را دارند (سوادکوهی‌فر، 43). با توجه به اصول 135، 170 و 173 قانون اساسی و اصولی که وظایف قوۀ قضائیه را مشخص می‌کنند، اشکالات متعددی در تنظیم آیین‌نامه‌ها توسط قوۀ قضائیه وجود دارد، درصورتی‌که از نظر قوۀ مجریه چنین اشکالاتی مَد نظر قرار نمی‌گیرند. از دیدگاه قوۀ قضائیه، قانون صراحتاً برای هیئت وزیران و وزرا به‌صورت فردی و جمعی در اصل 138 در ارتباط با تنظیم آیین‌نامه و مصوبه اظهارنظر کرده است، در حالی‌که این صراحت برای رئیس قوۀ قضائیه دیده نمی‌شود. همچنین باید مشخص شود وجه امتیاز آیین‌نامه‌ها و مصوبات قوۀ مجریه با قوۀ قضائیه در چیست. زیرا طبق اصل 138 نظارت سیاسی بر آیین‌نامه‌ها و مصوبات دولتی اعمال می‌شود، درحالی‌که آیین‌نامه‌های قوۀ قضائیه چنین نیستند. به نظر برخی اصل 157 قانون اساسی که کلیۀ امور اداری و اجرایی قوۀ قضائیه را ــ علاوه بر امور قضایی ــ به رئیس این قوه واگذار نموده است، درواقع هنگامی که اذن در امری را داده، لوازمی نیز برای آن در نظر گرفته است و یکی از آنها تهیۀ آیین‌نامۀ اجرایی و مصوب برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمانهای اداری است. بنابراین با پذیرفتن اختیار تهیۀ آیین‌نامۀ اجرایی برای قوۀ قضائیه، با توجه به تجویز ضمنی این اصل و رویۀ قانون‌گذار عادی، باید تعهد تبعات آن را نیز پذیرفت. از آن جمله می‌توان به جایز نبودن نظارت مجلس بر آیین‌نامه‌های مصوب قوۀ قضائیه اشاره داشت که به دلیل عدم وجود صراحت در قانون اساسی و نیز نداشتن اختیار نقض و عدم اجرای آنها توسط دیوان عدالت اداری و دادگاهها پیش‌بینی شده است. درواقع بر این مقررات لازم‌الاجرا، نظارت قانون اساسی وجود ندارد. همچنین شورای نگهبان نمی‌تواند تحت سیستمی منظم و سازمانی به احراز بازبینی و بررسی عدم مغایرت آنها با قانون اساسی بپردازد. البته باید پذیرفت که اختیار قوۀ قضائیه در تهیه آیین‌نامه‌های اجرایی و آثار آن امری استثنایی است که على‌رغم وجوه تمایز آن با آیین‌نامه‌های دولتی به‌وسیلۀ قانون قابل تغییر و تبدیل است. مجلس شورای اسلامی هر زمان آیین‌نامه‌های مصوب قوۀ قضائیه را مخالف مصالح عمومی یا قانون (به معنای عام کلمه) تشخیص دهد، می‌تواند قـاعده‌ای جدید وضـع کند (سوادکوهی‌فر، 44، 47- 48؛ نیـز نک‍ : قانون اساسی، اصل 171). مجلس بر کلیۀ مصوبات دولت برای جلوگیری از عدم مغایرت با نظم عمومی و قوانین و مقررات کشور و هرگونه آیین‌نامه و مصوبۀ صادره از کلیۀ مراجع کشور نظارت می‌کند.