این همه برای هیچ /کامبیز نوروزی

1392/9/10 ۰۹:۵۳

ما در نقطه صفر نیستیم. از عمر نظام حقوقی رسمی در ایران 107سال می‌گذرد. در طول این مدت علاوه بر دو قانون اساسی (شامل قانون اساسی مشروطه در 1285 و قانون اساسی جمهوری‌اسلامی در 1358)، قوانین عالی متعددی از تصویب قوه قانونگذاری کشور گذشته و قدرت یافته است. بخش‌های زیادی از این مجموعه قوانین عظیم، راجع است به «آنچه به حقوق شهروندی» نامیده شده است. یعنی حق‌هایی که شهروندان بر عهده دولت دارند و قانون آنها را به رسمیت شناخته است.

ما در نقطه صفر نیستیم. از عمر نظام حقوقی رسمی در ایران 107سال می‌گذرد. در طول این مدت علاوه بر دو قانون اساسی (شامل قانون اساسی مشروطه در 1285 و قانون اساسی جمهوری‌اسلامی در 1358)، قوانین عالی متعددی از تصویب قوه قانونگذاری کشور گذشته و قدرت یافته است. بخش‌های زیادی از این مجموعه قوانین عظیم، راجع است به «آنچه به حقوق شهروندی» نامیده شده است. یعنی حق‌هایی که شهروندان بر عهده دولت دارند و قانون آنها را به رسمیت شناخته است. این حقوق در قلمرو‌هایی چون کودکان، زنان، آزادی بیان، محیط‌زیست، کار و تامین‌اجتماعی، بهداشت، متهمان و محکومان و زندانیان، انتخابات و حاکمیت بر سرنوشت اجتماعی، تشکل‌های صنفی و سیاسی و مدنی، تجارت و رقابت آزاد، گردش اطلاعات و... پراکنده‌اند و در قانون اساسی قوانین متعدد و فراوانی در مورد آنها مقررات خاصی را پیش‌بینی کرده است. ناگفته پیداست مراتب و درجات تحقق و اجرای این مجموعه گسترده از حقوق شهروندی متفاوت است. برخی به میزان زیادی محقق شده‌اند و برخی کمتر.  توجه به وضع موجود مقررات و اجرای حقوق شهروندی، از آن جهت اهمیت دارد که امروزه در قلمرو حقوق شهروندی بحثی که می‌بایست دنبال شود، ارتقا و بهبود حقوق شهروندی است. توجه به این ویژگی از جهت تعیین و ترسیم شیوه ورود به مباحث حقوق شهروندی، تعیین مبانی و روش‌شناسی موضوع از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. در واقع از این نظر ما یک جامعه عقب‌مانده یا بدوی نیستیم که بخواهیم از ابتدا همه‌چیز را شروع کنیم. بلکه در نظام حقوقی کشور تقریبا اکثریت قریب به اتفاق آنچه در دنیای امروز به‌عنوان حقوق شهروندی شناخته می‌شود به رسمیت شناخته شده است. اما بحث بر سر آن است که در موردی، کم یا زیاد، این حقوق به اجرا درنمی‌آیند یا اجرای آنها ناقص بوده و با اختلالاتی مواجه است. مانند آن است که زمانی قرار است یک کارخانه را از ابتدا بسازند. در این صورت همه چیز آن کارخانه باید از نقطه صفر تعریف و تعیین و طراحی و اجرا شود. اما زمانی هم هست که قرار است کارخانه‌ای را که از قبل ساخته شده و به تولید مشغول است اصلاح کنند. کیفیت کالای تولیدی آن را بالا ببرند. استاندارد‌هایش را افزایش دهند. سرعت تولید را بالا ببرند و حتی کالاهای جدیدی به تولیدات اضافه کنند. در این صورت لازم است ابتدا وضعیت کارخانه ارزیابی شود. نقایص کارخانه مشخص شود. ببینند چه نقصی و چرا در کارخانه وجود دارد و کار اصلاحی را روی همان نقاط متمرکز کنند. حالا حکایت تلاش برای حقوق شهروندی در ایران همین است. به تصور این بنده، آنچه را هم که آقای رییس‌جمهور در مبارزات انتخابی و نیز پس از آن، به‌عنوان تدوین حقوق شهروندی مطرح کرد، مضمونا به همین معنا و هدف است.    
شکی نیست آقای روحانی از آنچه در این مختصر آمده خود به خوبی آگاه است و بی‌شک ایشان نه در پی تاسیس یک نظام حقوقی شهروندی جدید است، که تحصیل حاصل است، بلکه در اندیشه آن است آنچه را که از ضعف و نقص در حقوق شهروندی ایران وجود دارد بشناسد و با استفاده از روش‌های مناسبی که خصوصا در حیطه اختیارات قانونی و امکانات عملی رییس‌جمهور باشد، آنها را برکنار کرده و به این ترتیب به ارتقا و توسعه حقوق شهروندی در ایران همت گمارد. این، کاری است خجسته و پردامنه و اثربخش که باید در انجامش به آقای رییس‌جمهور یاری رساند. حال با این مقدمه، باید دید آنچه به‌عنوان «منشور حقوق شهروندی» منتشر شده است، از نظر مبانی، هدف و روش‌شناسی چه مسیری را طی کرده است و آیا می‌توان آن را، در چارچوب گفتمانی آقای رییس‌جمهور در مقوله حقوق شهروندی، به‌عنوان یک متن راهگشا محسوب کرد؟ «منشور حقوق شهروندی» توسط معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، با همکاری مرکز بررسی‌های استراتژیک تنظیم شده است. این متن بسیار طولانی 19صفحه‌ای مشتمل است بر یک مقدمه، سه‌فصل و 156بند- ماده. فصل اول شامل (قواعد کلی)، فصل دوم (مهم‌ترین حقوق شهروندی در 21بخش) و بالاخره فصل سوم (سازمان کار و توسعه و نظارت بر اجرای حقوق شهروندی) است. با مطالعه و بررسی این منشور به‌طور خلاصه چند نتیجه حاصل می‌شود. اول: این متن از نظر ماهیت حقوقی دچار سردرگمی ساختاری و بنیادین است و نمی‌تواند بگوید چیست. آیا قانون اساسی است؟ آیا قانون عادی است؟ آیا قرار است در هیات وزیران تصویب شود؟ آیا قرار است به‌عنوان یک مرامنامه یا شبیه آن توسط شخص آقای رییس‌جمهور، نهایی و اعلام شود؟ عبارات و مواد این متن در حداقل بیش از چهل و چند بند یا ماده شبیه قانون اساسی یا اصلا تکرار قانون اساسی کشور است. اما حتما آقای رییس‌جمهور‌درصدد تکرار قانون اساسی نبوده است. دیگر اینکه این متن نمی‌تواند قانون عادی هم باشد زیرا روشن است که تشریفات و لوازم قانونگذاری قانون عادی چیز دیگری است. علاوه بر اینکه بخش اعظم مفاد این متن در قوانین عادی هم ذکر شده است. اما ادعای تصویب این متن در هیات وزیران هم، حتما غیرقابل اجراست زیرا اکثر قریب به اتفاق مواد این متن، آنقدر گسترده است که وارد قلمرو تقنینی شده و تصویب آن بی‌شک خارج از حدود صلاحیت دولت است. این سردرگمی سراسر این متن را فرگرفته و باعث شده است که متن، غیرمنسجم، پراکنده، بسیار طولانی و غیرسیستماتیک باشد. این نقیصه‌های بنیان‌کن، عمدتا از آنجا ناشی شده است که متن منشور فاقد مبانی نظری بوده و عمدتا به یک گردآوری کلی شباهت دارد. دوم: این متن چیز جدیدی به ادبیات حقوقی و مقررات کشور نمی‌افزاید. تقریبا تمام مواد این متن در قانون اساسی و قوانین عادی متعدد قبلا با صورتبندی بهتر و دقیق‌تر نوشته و تصویب شده‌اند از قبیل قانون کار، قانون مطبوعات، قانون دسترسی به اطلاعات، قانون آیین دادرسی کیفری، قوانین و مقررات راجع به تامین‌اجتماعی، قانون مناقصات و قوانین معاملات دولتی، مقررات آموزش‌وپرورش، قوانین توسعه پنج‌ساله، قوانین زیست‌محیطی، قانون شوراهای اسلامی کشوری و قانون شهرداری، قوانین و مقررات خصوصی‌سازی، قانون نظام صنفی، کنوانسیون‌های بین‌المللی که ایران به آنها ملحق شده و در حکم قوانین داخلی‌اند و بسیاری قوانین دیگر. دلیلی برای این تکرار وجود ندارد؟ سوم: این متن بر اساس یک نگاه مساله‌شناسانه تنظیم شده است. به زبان خیلی ساده نمی‌داند که مسایل و مشکلات حقوق شهروندی در ایران چیست و در هر بخش چه نقایصی وجود دارد، مثلا در بخش گردش آزاد اطلاعات و انباشت و انحصار و محرمانگی اطلاعات اقتصادی و قراردادها در دولت، یا مشکلات زیست‌محیطی یا مشکلات مربوط به کودکان کار، یا مشکلات کاری مطبوعات، یا مسایل مربوط به حق دفاع متهم و... . اگر در تهیه این متن نگاه مساله‌شناسانه وجود داشت، به یقین حاصل آن چیز دیگری بود و آن را قابل اعتنا می‌کرد. حال آنکه می‌دانیم اولا بخش‌های عظیمی از حقوق شهروندی در قوانین کشور شناسایی شده و حتی خیلی از آنها هم به اجرا درآمده‌اند ولی خیلی هم کم‌وبیش معطل‌اند. این متن خود را با این پرسش روبه‌رو نکرده است که چرا آن مقدار از حقوق شهروندی که در قوانین مقرر شده‌اند، در کشور اجرا نمی‌شوند؟ و عامل و فاعل اصلی نقض چیست وکجاست؟ اگر در تهیه این متن به مبانی نظری حقوق شهروندی توجه می‌شد و اگر نگاه مساله‌شناسانه‌ای داشت به سادگی معلوم می‌شد که آنچه موجب عدم رعایت یا نقض حقوق شهروندی است ساخت دولت است؛ همان ساختی که بیش از هرچیز به تمرکز قدرت می‌اندیشد. بدون نگاه مساله شناختی، سخن درخوری در این قلمرو نمی‌توان گفت. چهارم: این متن به دلیل سلسله نقصان‌های اساسی آخرین اشتباه خود را در آخرین قسمت مرتکب شده است. آنجا که نظارت بر اجرای حقوق شهروندی را به بخشی از دولت یعنی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری واگذار کرده است. در حقوق شهروندی، در هر جای دنیا که باشد، مرجع و عامل نقض، دولت است. در ایران هم که دولت دارای قدرت بسیار گسترده‌ای است این قاعده حاکم است. چگونه ممکن است این کار نظارت و تضمین به خود دستگاه دولت سپرده شود و انتظار داشت که درست هم انجام شود. اگر انبوه دستگاه‌های نظارتی که امروز در خود دولت وجود دارند کارآمدی داشتند دیگر نیازی به این مباحث نبود. طرح موضوع حقوق شهروندی از سوی آقای رییس‌جمهور مغتنم است و باید آن را پاس داشت و در مسیر صحیح، تبیین و تعریف کرد. مهم‌ترین موضوع این است که کدام یک از حقوق شهروندی است که در کشور نیازمند توجه و دقت بیشتر است. قرار نیست همه‌چیز از نقطه صفر شروع شود. برای پاسخ این پرسش، نخستین گام باید با مشارکت نهادهای مدنی کشور برداشته شود و در هر حوزه، مانند کودکان، زنان محیط‌زیست، رسانه‌ها و... از نهادهای صنفی و مدنی فعال در این حوزه‌ها و با مشارکت سازمان‌یافته و سیستماتیک این نهادها از چارچوب قانون اساسی و قوانین عالی کشور، حقوق شهروندی مساله‌شناسی شود. از حیث عملی نیز باید به این نکته توجه کرد که دولت، نمی‌تواند خود عامل نظارتی حقوق شهروندی باشد؛ زیرا در موضوع حقوق شهروندی، از حیث نظری، هسته کانونی بحث عبارت است از طرفیت دولت و شهروند، حتی اگر برای نظارت بر اجرای حقوق شهروندی هم سازمانی دولتی تاسیس شود، بدون نظارت عمومی، کاری از پیش نمی‌رود و نظارت عمومی محقق نمی‌شود مگر آنکه اولا گردش آزاد اطلاعات، ثانیا آزادی رسانه‌ها و ثالثا تشکیل و توسعه و استقلال نهادهای مدنی محقق شود.