سياست خارجي در ترازو/ سيدمحمد كاظم سجاد‌پور (استاد روابط بین‌الملل)

1392/5/20 ۱۵:۰۳

بسياري از اقداماتي كه در 8 سال گذشته صورت گرفت، رسيدن به اين استنتاج كه چه چيزهايي را در سياست خارجي نبايد انجام داد و بايد از آنها پرهيز كرد را مورد توجه قرار می‌دهد.

از آنچه در سياست خارجي ايران در 8 سال گذشته رخ داده و نشيب و فرازهاي گوناگون آن؛ چه درس‌هايي براي دولت يازدهم مي‌توان گرفت؟ اين پرسشي كليدي و اساسي است كه در اين نوشتار سعي مي‌شود به آن پرداخته شود. پيش از ورود به بحث بايد سه نكته مقدماتي را در نظر داشت. نكته نخست مقدماتي اين است كه؛ در 8 سال گذشته در سه سطح داخلي، منطقه‌اي و بين‌المللي، پر از نشيب و فرازهاي گوناگون مربوط به سياست خارجي است. در اين دوران در سطح داخلي با تركيب ويژه‌اي از مسوولان سياست خارجي روبه‌رو بوديم.
در سطح منطقه‌اي از سال 1384 يا2005 تحولات گسترده‌اي در منطقه رخ داده كه از آن جمله مي‌توان به دو برخورد رژيم صهيونيستي با حزب‌الله و حماس در جنگ‌هاي معروف به 33 روزه و 22 روزه و همين طور از خيزش دنياي عرب در 2 سال گذشته ياد كرد. بر همين منوال، خروج نيروهاي نظامي آمريكا از عراق و تحولات نظامي درافغانستان و شرق ايران؛تحولات منطقه‌اي خيلي مهمي بودند.
از نظر بين‌المللي، اين دوران بسيار حائز اهميت بود. در اين دوران ما شاهد شكست محافظه‌كاران نو در آمريكا و به قدرت رسيدن دولت اوباما هستيم. شاهد تحرك گروه موسوم به 20 هستيم كه 20 كشور در عرصه جهاني و به‌خصوص در عرصه اقتصادي، نشو و نما دارند و در همين دوران قدرت‌هاي موسوم به قدرت‌هاي نوظهور مانند چين، روسيه، برزيل و آفريقاي جنوبي در عرصه سياست‌هاي جهاني، عرض اندام‌هاي خاصي كرده‌اند. همه اين تحولات به نوبه خود مهم و در خور توجه هستند و هرگونه سنجشي از سياست خارجي بدون توجه به اين متون سه‌گانه داخلي، منطقه‌اي و بين‌المللي امكان‌پذير نيست. در عين حال نمي‌شود همه آنها را با جزييات ذكر كرد. ولي با يك نگاه كلان به آنها مي‌شود سياست خارجي ايران را مورد ارزيابي قرار داد. نكته دوم مقدماتي اين است كه؛قطعا اشتباه خواهد بود اگر همه سياست خارجي ايران را به سطح رئيس‌جمهور و شخص آقاي دكتر احمدي‌نژاد تقليل دهيم. سياست خارجي ايران در اين دوران با تركيبي از تداوم و تغيير روبه‌رو است و نبايد تصوير كلان سياست خارجي ايران را صرفا با تمركز بر شخص رئيس‌جمهور تقليل داد. و اين تقليل‌گرايي به عدم داشتن تصويري دقيق منجر خواهد شد. البته بايد تاكيد كرد كه براساس قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و مجموعه عرف و رفتار عملي سياست خارجي، شخص رئيس‌جمهور نقش قابل توجهي در سياست خارجي دارد و نمي‌شود نقش آن را دست كم گرفت. اما نمي‌توانيم تمام سياست خارجي را برابر با شخص رئيس‌جمهور و گفتمان او قرار دهيم.
و نكته سوم مقدماتي اين است كه نباید همه سياست خارجي ايران را صرفا شكست و يا صرفا موفقيت قلمداد كنيم. در برخي از موارد مانند برگزاري اجلاس سران غيرمتعهد‌ها در تابستان 91 بدون ترديد ما مي‌توانيم از يك موفقيت ملي در سياست خارجي ياد كنيم و همين طور در برخي از مناسبات دوجانبه و چندجانبه نه صرفا شخص رئيس‌جمهور بلكه مجموعه دستگاه‌هاي اداري كشور تلاش‌هاي قابل توجهي انجام دادند. نه مي‌توانيم مجموعه تلاش‌هاي كارشناسان زحمت‌كشي كه در عرصه‌هاي گوناگون سياست خارجي مشغول فعاليت بودند را ناديده بگيريم و در عين حال نمي‌توانيم همه سياست خارجي را با موفقيت كامل ارزیابی كنيم و صرفا بر يك تصوير دوگانه سياه و سفيد يا شكست و موفقيت، ارزيابي خودمان را بنا كنيم. در يك تصوير همه جانبه بايد به صورت تركيبي به عملكرد سياست خارجي نگاه كنيم. ولي هرچه كه هست، با توجه به اين مباحث ما مي‌توانيم به‌خصوص جنبه‌هايي را كه با چالش روبه‌رو بوده و سياست خارجي ايران با آنها دچار مشكل و چالش شده، براي دولت يازدهم مجموعه‌اي را به‌صورت درس‌ها و عبرت‌ها در نظر بگيريم و در اين خصوص حداقل در سه دسته عبرت، نكته و توصيه به كارگزاران و مسوولان سياست خارجي دولت يازدهم، نكاتي را يادآور بشويم.
اين نكات و عبرت‌ها عبارتند از:
1- نكات و عبرت‌هاي سلب محور. منظور اين است كه جنبه‌هاي سلبي سياست خارجي كه بايد مدنظر قرار بگيرد، در اين حوزه بايد مورد توجه قرار بگيرد.
2-نكات و عبرت‌هايي كه مربوط به حوزه‌هاي فكري سياست خارجي است.
3- نكات و عبرت‌هايي كه به حوزه اجرا و عمل سياست خارجي برمي‌گردد. گزاره‌هاي زير نه صرفا براساس چند سال گذشته بلكه براساس پژوهش و بررسي موارد متعدد تاريخي و مقايسه‌اي است و در يك چشم انداز بين‌المللي چارچوب‌هاي مهم و قابل تعميم به واحدهاي سياسي متعدد است.
بهره نخست:نكات وجنبه‌هاي سلبي
بسياري از اقداماتي كه در 8 سال گذشته صورت گرفت، رسيدن به اين استنتاج كه چه چيزهايي را در سياست خارجي نبايد انجام داد و بايد از آنها پرهيز كرد را مورد توجه قرار می‌دهد. حداقل به سه گزاره در اين حوزه مي‌توانيم بپردازيم. گزاره نخست؛سياست خارجي محلي براي طرح مناظرات داخلي نيست. سياست خارجي امري فراجناحي و ملي بوده و با همه ابعاد مربوط به حيات سرزميني، حيات سياسي و استراتژيك كشور سروكار دارد و بنابراين، مساله به اين مهمي نبايد محل نزاع و تنش بحث‌هاي سياست خارجي قرار گيرد. به عبارت ديگر سياست خارجي محل تسويه حساب‌هاي داخلي نيست. گزاره دوم؛محل سياست خارجي، محلي براي حاشيه‌سازي نيست. نظر به اهميت بنيادين سياست خارجي؛جنجال، هيجان و ايجاد سروصدا به خصوص در مواردي كه ضرورتي براي توليد فضا و حاشيه وجود ندارد يكي از مباحث بنيادين و درواقع جنبه‌هاي سلبي است و در اين زمينه بايد از هرگونه حاشيه سازي در سياست خارجي، چه خرد و چه كلان پرهيز كرد. گزاره سوم؛سياست خارجي محل بي‌دقتي نيست. سياست خارجي در نهايت از لايه‌هاي گوناگوني تشكيل شده است كه يكي از اين لايه‌هاي پر پيچ، لايه حقوقي است. هرگونه اظهارنظر، سخن گفتن و اقدام، پديده شخصي قلمداد نشده و در چارچوب شخصيت‌هاي حقوقي به‌عنوان مجموعه دولت ايران قلمداد شده و بنابراين هرگونه سخن و عمل، مصاحبه و اظهارنظر، پيامدهاي حقوقي فراواني در آينده نه فقط براي دولت بعدي بلكه براي دولت‌هاي بعدي خواهد داشت و بنابراين، دقت فوق‌العاده‌اي را در حوزه‌هاي مربوط به سياست خارجي بايد مدنظر قرار داد. پرهيز از اين جنبه‌هاي سلبي خود تبديل به نيرو و قوه‌اي قابل ملاحظه براي پيشبرد اهداف سياست خارجي خواهد شد.
بهره دوم:نكات و عبرت‌هاي فكري و تحليلي
در اين زمينه نكات فراواني وجود دارد. ولي در مقدمه بايد يادآور شد كه سياست خارجي به دليل جنبه‌هاي زيربنايي و پيامدهاي عميق اقدامات مربوط به حوزه سياست خارجي بر آينده كشور، حوزه و مقوله‌اي فكري و تحليلي قلمداد مي‌شود.
يعني در مناسبات عمومي، حوزه‌اي مانند حوزه سياست خارجي وجود ندارد كه از جنبه فكري و تحليلي حائز اهميت باشد. در اين زمينه نيز بايد به سه گزاره زير پرداخته شود. گزاره نخست؛سياست خارجي بايد با تحليلي واقع‌بينانه از شرايط داخلي، منطقه‌اي و بين‌المللي توأم باشد. رسيدن به تحليل براي دستيابي به اهداف متعالي امري به غايت مهم است. كشورها بعضا ميلياردها دلار براي به دست آوردن تصوير دقيقي از جهان و داشتن تحليلي صحيح از مناسبات بين‌المللي هزينه مي‌كنند. و اين هزينه‌ها صرفا براي جنبه‌هاي روشنفكري نيست. بلكه چون سياست خارجي پديده‌اي است كه با حيات و ممات ملت‌ها سر و كار دارد، بنابراين داشتن تصوير دقيقي از جهان مانند داشتن تصوير‌ها و انجام آزمايشات پزشكي براي يك پزشك مهم است. اين برآوردسازي و ساده‌سازي از اين جهت است كه ما بايد تصويرهاي دقيقي از تمام نيروها و عوامل موثر در مناسبات سياست خارجي داشته باشيم. معناي ديگر اين حرف اين است كه ما نمي‌توانيم صرفا با يك سري قالب‌هاي ذهني به مسائل جهاني نگاه كنيم و بايد تحليل دقيق را جدي بگيريم. البته تحليل دقيق به معناي تسليم شدن به قالب‌هاي تحليلي مسلط نيست. يعني اگر در دنيا تحليل‌هاي مسلطي وجود دارد الزاما نبايد آنها را تحليل دقيق قلمداد كرد. بلكه بايد مجموعه عناصر دست اندركار در سياست خارجي، خود به يك تحليل منسجم و دقيقي برسند. و هرگونه آرمان‌گرايي در سياست خارجي بدون واقع‌گرايي برگرفته از تحليل دقيق با چالش‌هاي جدي روبه‌رو خواهد شد. به دست آوردن تحليل دقيق كار ساده‌اي نيست و براي اين اقدام، مجموعه دستگاه‌هاي فكري، دانشگاهي، تحقيقاتي، اطلاعاتي و هر گونه بازيگري كه بتواند پيچيدگي‌هاي دنياي امروز را روشن‌تر كند بايد به كار گرفته شود تا تصوير دقيق تري از آنچه در دنيا مي‌گذرد به دست بيايد. و آنچه كه در اين تصوير حائز اهميت است؛آن تصوير بايد لحظه به لحظه دقيق‌تر و شفاف‌تر بشود. علت لحظه‌اي بودن آن هم اين است كه سرعت تحولات در دنيا به گونه‌اي است كه نمي‌شود بدون چارچوب‌هاي تحليلي؛وقايع و تحولات را دنبال كرد. گزاره دوم؛سياست خارجي مقوله‌اي كيفي و توليدي است. سياست خارجي در نهايت با توليد امنيت، توليد حيثيت و توليد سطح مناسب معيشت در سطح ملي سر و كار دارد. اين كار توليدي بسيار كيفي است. يعني ما نمي‌توانيم صرفا بر عدد و رقم در مناسبات خارجي تكيه كنيم. بلكه فضا، شرايط و همچنين ظرفيت توليد فضا و شرايط داخلي، منطقه‌اي و بين‌المللي در اين زمينه بسيار حائز اهميت است. اصلي‌ترين كار سياست خارجي توليد امنيت و تثبيت اقتدار ملي است و اين كار كيفي با حيات عمومي سر و كار داشته و در بين نظريه‌پردازان و دست‌اندركاران سياست خارجي، اين جمله مطرح است كه: «سياست خارجي با جنگ و صلح سر و كار دارد.» يعني سياست خارجي بايد از جنگ جلوگيري كند و شرايط صلح‌آميز را افزايش دهد. همه امكانات مجموعه ملي بايد براي توليد امنيت به كار گرفته شود و اين توليد كيفي خود در گرو فهم دقيقي از اهميت سياست خارجي و جايگاه آن در مناسبات اجتماعي است. گزاره سوم؛سياست خارجي امري حرفه‌اي است. معني اين گزاره اين است كه سياست خارجي كاري فني، تكنيكي و تخصصي است و اين تخصص و حرفه در دنيا شناخته شده و جا افتاده است. ديپلماسي از قديمي‌ترين و كهن‌ترين نهادهاي عمومي در سرتاسر جهان است. فردوسي هزار سال پيش شعري در مورد فرستاده و فرستادگي؛در واقع در مورد ديپلماسي گفته كه تا به امروز اهميت خودش را حفظ كرده و اين خود نشانگر لوازم تكنيكي، حرفه‌اي و تخصصي در حوزه ديپلماسي است. آن شعر اين است كه: «فرستاده بايد فرستاده‌اي  درون پر ز مكر و برون ساده‌اي»
توصيف فردوسي از يك فرستاده و ديپلمات، كسي است كه بسيار محاسبه‌گر است و در درون خود، هر لحظه مي‌تواند ده‌ها محاسبه با محوريت منفعت كشور و نهاد سياسي كه آن را نمايندگي مي‌كند، انجام بدهد. ولي در عين حال از نظر ظاهري و بيروني به قدري جذاب است كه با سادگي مي‌تواند با همه ارتباط ايجاد كند. اين ابعادي كه فردوسي مطرح كرده است به سادگي به دست نمي‌آيد. اين مرهون هوش و ذكاوت فردي، آموزش و پرورش ويژه و همچنين مانند خلبان؛ انجام پروازهاي متوالي است. يعني صرف فكر، ذكاوت و هوش و آموزش كفايت نمي‌كند. بلكه ديپلمات بايد در عرصه عملي پخته شود و به همين جهت است كه بين اساتيد دانشگاه‌ها و ديپلمات‌ها تفاوت وجود دارد. هرچند هر دو در مقوله تحليل اشتراك دارند، ولي ديپلماسي در حوزه عمل حرفه‌اي جا افتاده و فني است. عده‌اي فكر مي‌كنند سياست خارجي امري تشريفاتي است. به اين دليل كه واژه «تشريفات» در آن زياد تكرار مي‌شود. ولي در يك سطح حرفه‌اي، در تشريفات ديپلماتيك يك منطق رياضي وجود دارد.  از بعد ديگر، سياست خارجي فقط دانستن زبان خارجي نيست. سياست خارجي در بعد حرفه‌اي به تركيبي از دانش‌ها ازجمله زبان نيازمند است. ولي زبان تنها ابزار اين كار نيست. هرچند زبان ابزار مهمي است.  بي دليل نيست كه در همه كشورها هزينه‌هاي فوق‌العاده زياد و دقت‌هاي سياسي و حفاظتي شديدي براي استخدام در دستگاه‌هاي سياست خارجي به كار گرفته مي‌شود و جنبه‌هاي تركيبي اين حرفه، از اين زاويه بسيار حائز اهميت است.
بهره سوم: عبرت‌ها و نكته‌هاي عملياتي
منظور از اين عبرت‌ها و نكته‌ها، فرا رفتن از جنبه‌هاي تحليلي و فكري و اجراي عملي سياست خارجي است. در اين زمينه به چند گزاره مي‌پردازيم.
گزاره نخست؛سياست خارجي نيازمند به هماهنگي اداري داخلي است. از آنجا كه سياست خارجي يك امر اجماعي _ ملي است و در محدوده يك سازمان اداري منحصر نشده و تحقق عملياتي آن احتياج به هماهنگي بين نخبگان و دستگاه‌هاي اجرايي دارد؛اين خود مستلزم داشتن اعتماد و توليد اعتماد بين نخبگان سياسي است. هماهنگي؛ كار عملياتي سنگيني است و اين نيازمند تحرك، چالاكي اداري و پيوند عميق بين نخبگان اجرايي است.
گزاره دوم؛سياست خارجي عملي، نسبت ويژه‌اي با كلام دارد. منظور اين است كه در سياست خارجي ما به دليل ماهيت توليدي و ابعاد كيفي آن، حتما نيازمند حضور عنصر انساني هستيم و عنصر انساني در ايجاد ارتباط با ديگران با كلام، سخن و گفتمان پيوند خاصي دارد. به عبارت ديگر نحوه سخن گفتن و نحوه كلام خود بخشي از عمل سياست خارجي است. نحوه‌اي كه سخن گفته مي‌شود بسيار حائز اهميت است. عده‌اي سياست خارجي را پديده‌اي صرفا گفتماني مي‌پندارند و با پردازش گفتمان‌هاي مختلف فكر مي‌كنند كه سياست خارجي تحقق يافته است. هر چند گفتمان بخشي از سياست خارجي است اما سياست خارجي صرفا پديده گفتماني نيست. ولي در سطح كلان‌تر با كلام و گفتمان و به‌خصوص برداشت‌هايي كه از كلام و گفتمان به سرعت و بلافاصله ايجاد مي‌شود، ارتباط عميقي دارد. بنابراين، نمي‌توانيم سخن، كلام و ابعاد مربوط به زبان و بيان را مقوله‌اي جدا از عرصه عملي سياست خارجي قلمداد كرد. گزاره سوم؛سياست خارجي جنبه‌هاي نمادين قابل توجهي دارد. از آنجا كه سياست خارجي با مساله مكان، زمان و مناسبات انساني پيوند خورده، و در همه مناسبات انساني مكانمند و زمانمند، نمادها و سمبل‌ها مهم هستند، مسوولين سياست خارجي نه فقط در شخصيت فردي خود بايد دگرديسي کنند بلكه آنان نماد و سمبل كشور در مناسبات بين‌المللي قلمداد مي‌شوند و بنابراين، حتي حركات و زبان بدن آنان هم حائز اهميت است. نه فقط به دليل اينكه سمت‌هاي مهمي مانند سفارت يا مناسب ديگر سياست خارجي را دارند، بلكه در نظر ديگران آنان نماد يك ملت قلمداد مي‌شوند. بنابراين، جنبه‌هاي نمادي در سياست خارجي بسيار حائز اهميت است. اگر تشريفات مهم قلمداد مي‌شود به دليل جنبه‌هاي نمادين آن است. در واقع با نمادها ما به ديگران پيام مي‌دهيم و با ديگران ايجاد ارتباط مي‌كنيم. نمادها مي‌تواند ظاهر سفارت خانه‌هاي ما باشد. حتي ظاهر و چگونگي ساختمان سفارت خانه‌ها جنبه‌هاي نمادين بسيار مهمي دارد. آداب و سنن مربوط به پذيرش مهمانان خارجي و نحوه رفتار با آنان جنبه‌هاي نمادين خيلي بالايي دارد. رعايت مقررات و قوانين مربوط به مناسبات ديپلماتيك نه فقط از جهت تسهيل كنش و واكنش‌هاي ديپلماتيك، بلكه از جنبه نمادين، سمبل مهمان‌نوازي و آداب و معاشرت ملت‌ها قلمداد مي‌شود. بنابراين، اين جنبه‌ها بسيار حائز اهميت است.
نتيجه‌گيري:
به هر حال آنچه گفته شد؛مفاهيم كلان بود و به اين معني نيست كه ما همه سياست خارجي گذشته را صرفا با جنبه‌هاي منفي يا سياه‌نمايي نگاه كنيم يا فقط با جنبه‌هاي مثبت. ولي از مجموع آن چيزي كه در منطقه، جهان و در سطوح داخلي گذشت، گزاره‌هايي كه در ابعاد سلبي و ايجابي ذكر شد، مي‌تواند به سياست خارجي آينده كشور كمك كند.