دولت

د ـ دولت از صفویه تا قاجار

دولت ایران که تا به امروز در جامعه و سرزمین ایران تداوم یافته است، بیش از هر دورۀ دیگری، ریشه در عصر صفوی دارد. در این دوره، ضمن اینکه برخی سنن سیاسی گذشته ادامه یافت، عناصر جدیدی هم بر آن افزوده شد و از این نظر می‌توان دورۀ صفوی را دورۀ تداوم و تحول هم‌زمان مفهوم دولت در ایران دانست. بنابراین، برای شناخت ماهیت دولت در ایران معاصر باید ساختار دولت صفوی را به‌دقت بررسی کرد.
در این دوره، دولت از نظر لغوی همچنان در تداوم دو مفهوم سنتی بخت و اقبال و نظام فرمانروایی به کار می‌رفت و عباراتی مانند «دولت و اقبال»، «دولت و کامرانی»، «دولت و سعادت»، «همای دولت»، «بی‌دولت»، «دولت پادشاهی» و «انقراض دولت سلاطین شیروان» (نک‍ : روملو، چ 1357 ش، 54، 100، 363، 382، 388، 421؛ امینی، 78) تأییدکنندۀ این موضوع هستند. عبارت «امرا و ارکان دولتِ آن بی‌دولت» (روملو، همان چ، 381، 553) که معمولاً در هنگام ضعف پادشاهان مخالف صفویه یا پس از فوت آنان در منابع آمده است، هر دو معنای دولت را به‌خوبی نشان می‌دهد. اصطلاحات مُلک، سلطنت، پادشاهی و خلافت هم در یک معنا، و همگی در ذیل یا معادل «دولت» و«دولت قاهره» که مصداق آن شاهان دورۀ صفوی بودند، به کار می‌رفتند (نک‍ : همان، 10، 14، 45، 51، 229، 326). نیز عباراتی مانند «معتمدٌعلیه امـور سلطنت و خلافت و صاحب تدبیر مهام ملک و ملت» (نک‍ : همان 390)، «در تغییر دولت [شاه تهماسب] سعی بلیغ نماید و مردم را به سلطنت سام میرزا ترغیب نماید» (همان، 332) یا «سلطان سلیمان، اول سلطنتش در926 ... ایام سلطنتش 48 سال»، و «سلطان سلیم، اول دولتش در 974 ق» (همان، 595) تأییدکنندۀ این موضوع هستند. تبریز، پایتخت دولت صفوی نیز در این زمان با 3 صفت «دارالسلطنه»، «بارگاه خلافت‌پناه» یا «آستان خلافت‌آشیان» و «دولت‌خانه» نامیده می‌شد (همان، 85، 62، 400، 418)؛ برای نمونه، عباراتی مانند «دارالسلطنۀ تبریز که مستقر سریر سلطنت و مرکز دایرۀ خلافت پادشاهان عالی‌شأن»، یا «دولت‌خانۀ تبریز ... در مستقر سریر سلطنت و مرکز دائرۀ خلافت به دولت و سعادت نزول اجلال فرمودند» (همان، 85، 512)، کاربرد یکسان این اصطلاحات را نشان می‌دهند. در 965 ق / 1558 م نیز از انتقال پایتخت از تبریز به قزوین با عنوان انتقال «از دولت‌خانۀ کهنه به دولت‌خانۀ نو» یاد شده است (همان، 519).
دولت‌خانه افزون‌بر پایتخت، گاه در معنای دربار شاه هم به کار رفته است (همان، 528، 606). به نظر می‌رسد اصطلاح دولت‌خانه نخستین‌بار در سدۀ 7 ق / 13 م به کاررفته است و مورخانی مانند منهاج‌سراج بارها از آن استفاده کرده‌اند (1 / 478، 2 / 251). در دورۀ صفوی نیز عباراتی مانند «پادشاه و ارکان دولت او» و «دولت‌خواهان و مخلصان پادشاه» آمده‌اند (روملو، همان، 398) که نشان از تثبیت گزارۀ دولت در معنای پادشاه و همکاران او دارد. البته در این دوره مانند دیگر دوره‌های حاکمیت شاهان ترک بر ایران، از اصطلاح «دولت خاقانی» که یادگار ترکان بود، استفاده می‌شد (همان، 78) و مورخان گاه عبارت «خاقان اسکندرشأن» را برای شاهان این سلسله به کار می‌بردند (نک‍ : همان، سراسر اثر).
پادشاه صفوی مانند شاهان پیشین، سایه و خلیفۀ خداوند در روی زمین و برگزیدۀ مستقیم او برای ادارۀ دین و دنیای مردم بود (همان، 53؛ امینی، همانجا) و «آیینۀ رأی جهان‌آرای او به صیقل تأیید الٰهی جلا یافته بود» (روملو، همان چ، 335). اصطلاحات و عباراتی مانند «پادشاه زمان و خلیفۀ دوران» (اسکندربیک، 2 / 608)، «همای همایون‌فال دولت شاهی ظل‌اللٰهی» (روملو، همان چ، 49)، شاه دین‌پناه (همان، 10، 49؛ امینی، 89)، «شاه دین‌پناه ظل‌الله» (روملو، همان چ، 186، 280)، «حضرت دین‌پناه ظل‌الله» (همان، 241)، و «حضرت اعلى شاهی ظل‌اللٰهی» (اسکندربیک، 2 / 590، 594) کاملاً در این چارچوب به کار رفته‌اند. تاریخ‌نگاران این دوره هم بااستنادبه روایاتی مانند «اگر سلطان نباشد، گروهی از مردم گروهی دیگر را نابود می‌کنند» (روملو، چ 1357 ش، 494) یا «مخالفت با پادشاهان در دنیا مایۀ ننگ و در آخرت سبب عذاب است» (همان، 614) بر ضرورت وجود دولت و سلطنت تأکید می‌کردند و با بهره‌بردن از حدیث توأمان‌بودن دین و مُلک، همان تفسیر گذشتگان از نقش دین در شکل‌گیری دولت را تداوم می‌بخشیدند؛ برای نمونه، روملو در شرح این حدیث می‌گوید: «تأویل توأمان نبود غیر از آن که مُلک / آن را دهد خدای که دین را شعار کرد» (همان، 623)؛ یا این بیت: «شه با داد دین از یاری بخت / به دولت کامران بنشست بر تخت» (امینی، 96)، و کامل‌تر از همه‌جا، خاستگاه دینی دولت صفوی در این شعر آمده است: «چو شاهی که خاص وی است این اساس / ز نور نبی می‌کند اقتباس / / به هر سو کند رو چه اصل و چه فرع / بود مقصدش جمله ترویج شرع / / ... نبی نیز اگر لطف، اگر جنگ داشت / به ترویج اسلام آهنگ داشت / / چو این هر دو دولت بود توأمان / کشد تا به دامان آخرزمان» (همو، 99).
نکتۀ مهم آن است که «کافران بی‌دین» با عبارت کافران «بی‌دولت» هم توصیف شده‌اند (روملو، همان چ، 505، 507) که نشان‌دهندۀ خاستگاه دینی دولت و نشستن همای دولت بر سر دین‌داران، و در سوی دیگر، صید دشمنان «دین و ملت» توسط «شاهین دولت و اقبال» شاهان صفوی بود (امینی، 85). در چارچوب اندیشۀ یکی‌بودن دین و دولت، سلطان حیدر، پدر شاه اسماعیل «شاه دین و دنیا» (همو، 87) دانسته شده، و منابع از قول شاه اسماعیل نوشته‌اند که او از سوی خداوند مأمور است که «دولت و دین عالمیان» را از ظلم و بدعت برهاند (همو، 87- 88). شاعران هم در وصف او گفته‌اند: «که ای شاه دین‌دار فرخنده‌بخت / ز مهر و سپهرت سزد تاج و تخت / / ... که مقصود ما زین حکایت تمام / همین ملک و دین را بود انتظام» (همو، 88). چنین اندیشه‌ای تا زمان آخرین پادشاه صفوی ادامه داشت و برای شاه سلطان حسین نیز همین تعبیر به کار برده شده است: «شاهی که به تصرف الٰهی / بنشست به تخت پادشاهی» (میرزا رفیعا، 170).
شاید در هیچ منبع عصر صفوی مانند مقدمۀ عالم‌آرای عباسی نتوان تداوم سنت سیاسی ایران در این دوره را مشاهده کرد. اسکندربیک ضمن آرزوی تداوم «دولت و خلافتِ ... شاه دین، عباس»، می‌نویسد: «عنوان صحیفۀ سلطنت وعالم‌آرایی پادشاهان کامکار و دیباچۀ دیوان خلافت و کشور ... برحسب الملک و الدین توأمان، ناظمان مناظم دین و دولت و مسندآرایان محافل ملک و ملت» و «ظل‌الله ظلال ربوبیت و جزوی از اجزای نبوت و ولایت شمرده‌اند» (2 / 586).
اما به‌موازات تداوم سنت سیاسی ایران پس از مغول در دورۀ صفوی، تحول شگرفی نیز در این سنت به وجود آمد و آن جداساختن دولت از مذهب تسنن و پیونددادن آن به تشیع بود. در این چارچوب جدید و به‌موازات پیدایش اصطلاح دولت شیعه، ملت هم که پیش از آن تنها برای دین اسلام به کار می‌رفت، برای مذهب امامان یا مذهب اثناعشری به کار رفت وعباراتی مانند «ملت حقۀ جعفری» یا «ملت ائمۀ اثناعشری» درمعنای «مذهب امامیه» (روملو، همان چ، 86) رواج یافت و معادل «فرقۀ ناجیه» شد (جنابدی، 148) و شاه اسماعیل نیز دستور داد که «خطبای ممالک خطبۀ ائمۀ اثناعشر ... خوانند» (روملو، چ 1357 ش، 85). همچنین پادشاهان صفوی با عنوانهای «ولایت‌پناه» و «خاندان امامت» (همان، 14، 53)، «سلاطین ابد قرین علیۀ علویۀ صفویه ... و رواج‌دهندۀ شیعۀ علی مرتضى» (جنابدی، 58-60) و «وارث خلافت امیرالمؤمنین» معرفی شدند که خود «مؤسس بنیان ملت حق ائمۀ اثناعشر» بود (همانجا).
در این تلقی جدید از رابطۀ دین و دولت، شاهان صفوی تصمیمها و کارهایشان را با اذن امامان می‌دانستند؛ برای نمونه، شاه اسماعیل پس از آنکه متوجه شد «ارکان دولت قاهره» بر سر منطقه‌ای که باید به آن حمله شود، اختلاف نظر دارند، به آنان گفت: «امشب استخاره خواهیم کرد، آنچه ائمۀ معصومین سلام‌الله علیهم فرمایند، آن را به فعل خواهیم آورد». او فردای آن روز «سالکان طریق دولت‌خواهی را به پایۀ سریر شاهی طلب داشته، فرمود که دوش از ارواح مطهرۀ ائمه ... برما محقق و یقین شد ... که به شیروان برویم» (روملو، همان چ، 61-62). همچنین او بازگشت خود و سپاهیانش را از شروان به سوی آذربایجان به دستوری که «یکی از حضرات ائمۀ معصومین» در خواب به او داده، منتسب کرد (همان، 68). بـه‌همین‌سبب، منـابع بارها پیروزیهای شاه اسماعیل را نتیجۀ لطف و الهام الٰهی به او، و مصداق حدیث «ارباب الدول ملهمون» (دولتمردان دارای قدرت الهام و کرامت‌اند)، دانسته‌اند (همان، 102؛ امینی، 86). همچنین اصطلاح «حضرت» که پیش از این برای پیامبران و امامان به کار می‌رفت، برای شاه اسماعیل و جانشینان او استفاده شد و منابع بارها از ایشان با عنوان «حضرت شاهی ظل‌اللٰهی» و مشمول «فرّ تأیید نامتناهی الٰهی» (همو، 79)، «حضرت شاهی» و «حضرت دین‌پناه» نام برده‌اند (روملو، همان چ، 81، 85؛ امینی، 97). دربار شاه اسماعیل هم «آستان ملائک‌آشیان» نامیده می‌شد (همو، 140).
در این تلقی مذهبی، مخالفان دولت، همان مخالفان دین بودند و به هرگروهی که با شاه اسماعیل مخالفت می‌کرد، «مخالفان دین و دولت» یا «معاندان دین و دولت» (روملو، همان چ، 88، 474) گفته می‌شد. برپایۀ همین اندیشه، منابعْ علاءالدوله ذوالقدر، از دشمنان شاه اسماعیل را هم‌زمان «یاغی دولت سلطانی و طاغی مردود سبحانی» می‌خواندند (همان، 123). از دیگر مخالفان دولت صفوی نیز با عباراتی مانند «فرقۀ ناقص‌الایمان»، «طایفۀ گمراه» و «سالکان مسالک خلاف» (همان، 63، 64، 82) یاد می‌شد. همچنین به جنگ میان صفویان با مخالفان شکل مقدس داده شد و از سپاه صفوی با عنوان دینی «مجاهدان دین»، «لشکر اسلام»، «غازیان دولت اقتدار» و «سالکان سالک طریقت‌پروری» نام برده می‌شد (همان، 81، 82، 357، 384) و از این جنگها به‌صورت جنگ «شاه دین‌پناه ... و امرا و ارکان دولت ... به نیت جهاد کفار بداعتقاد ... از برای نصرت اسلام و تقویت دین رسول» سخن می‌رفت (همان، 383، 386).
نگاه مذهبی به دولت و سرزمین در دورۀ صفوی سبب شد قلمرو ایران از شرق و غرب آن کاملاً جدا شود و ایرانِ شیعی میان دو دولت سنی قرار گیرد: شرق ایران شامل «سلطنت ماوراءالنهر» و هند در اختیار خوانین ازبک و بابریان (همان، 129، 502-503)، و غرب آن هم در حوزۀ خلافت عثمانی (همان، 71، 73).
شیبک خان ازبک، مشهورترین مخالف شاه اسماعیل در شرق، خود را «امامِ زمان و خلیفۀ رحمان» می‌نامید (همان، 131) و بر این باور بود که «صدای امامت و ندای خلافت از هاتف غیب» به او رسیده، و به دلایل عقلی و نقلی، سلطنت حق او ست. افزون‌براین، چون پیش از این، پادشاهان از شرق برآمده‌اند، به مصداق طلوع آفتاب از شرق، باید او به پادشاهی برسد و وارث نسبی و برحق مغولان و تیموریان هم هست (همان، 149، 162). باوجوداین، نقطۀ تمایز و عامل جدایی ایران از شرق و غرب خود چنان‌که در نامۀ یکی از امیران ازبک آمده، مسئلۀ دین و مذهب بود: «غرض ما آن است که دین و ملت و مذهب ... تغییر نپذیرد و اگر ... فتوری در ملت نبوت واقع شود، حسب‌الامکان در دفع و رفع آن کوشیدن بر ما لازم است ... با آن طایفه گفت‌وگوی و مجادله داریم که مذهب و ملت پدران خود را گذاشته ... تشیع اختیارنموده» (همان، 296-302). شاه اسماعیل نیز با رسمی‌کردن تشیع و صدور فرمان سب و رفض مخالفان شیعه (قاضی‌احمد، 1 / 73)، هویت مستقل و متمایزی از شرق و غرب سرزمین ایران برای ساکنانش ایجاد کرد و آنان را از هر دو سو جدا نمود و از ادغام ایران در خلافت سنی عثمانی در غرب، و خلافت سنی ازبکی در شرق جلوگیری ‌کرد. به‌همین‌سبب، ایران در دورۀ صفوی برای نخستین‌بار دارای دولت به معنای مرسوم یعنی سرزمینی با مرزهای مشخص سیاسی یا سرحدات و مناصب اداری متعدد برای ادارۀ دستگاه اداری، امور داخله و سرحدات شد (برای آگاهی بیشتر در این زمینه، نک‍ : میرزا رفیعا، سراسر اثر).
البته باید تصریح کرد که شاه اسماعیل افزون‌بر تشیع، از تصوف نیز برای تثبیت قدرت و دولت خود استفاده کرد. او و دیگر شاهان صفوی در تداوم سنت پدرانشان «قطب زمانه» و «مرشد کامل» بودند و «صوفیان احرام درگاه خاقان جم‌جاه بسته» و نزد ایشان می‌رفتند (روملو، چ 1357 ش، 164، 168). به‌این‌ترتیب اطاعت ارکان دولت و مردم از شاه صفوی سالانه در قالب سنت «توبه» که میراث تصوف بود، تثبیت می‌شد؛ برای نمونه، توبۀ امرا و اعیان از «کل مناهی» در سال 963 ق / 1556 م، توسط شاه تهماسب در قالب این شعر آمده است: «سلطان کشور دین تهماسب شاه عادل / سوگند داد و توبه خیل سپاه دین را» (همان، 508- 509). همچنین پیروی امرا و سپاهیان از شاه جنبۀ دینی داشت و از آن به‌عنوان «اطاعت حکم واجب‌الاذعان» یاد می‌شد (همان، 518). القابی هم مانند خسرو فریدون‌فر [لقب شاه اسماعیل]، و پادشاه جمشیداقتدار [لقب شاه تهماسب] (همان، 167، 394) نشان از تداوم فرهنگ باستانی ایران داشت.
پادشاهان صفوی در پرتو 3 نیروی قدرت‌بخش، یعنی مقام ظل‌اللٰهی (فرۀ ایزدی باستانی)، رهبر تشیع و مرشد تصوف، به قدرتی خارق‌العاده دست یافتند که پیش از آن، سابقۀ چندانی در ایران نداشت. رواج نامهایی مانند پیرسلطان خلیفه، شیخ شاه، شاهقلی خلیفه، شاهقلی سلطان، شاهوردی سلطان،‌‌ ولی سلطان، شاه محمد سلطـان، درویش محمد خـان، شاه علی سلطان و غازی خـان (همـان، 381، 382، 386، 387، 414، 419، 427) نشان‌دهندۀ سنت سیاسی سه‌گانۀ صفویان است.
شاه اسماعیل به‌عنوان نخستین شاه برخوردار از این 3 نیرو، بساط ملوک‌الطوایفی، و به قول روملو «داعیۀ استقلال» و «لوای انا و لا غیر» را که «چند حاکم» در «ولایت ایران» راه انداخته بودند (همان، 87) برچید. او پس از کشتن شیبک خان، پوست او را پُر از کاه کرد و برای سلطان بایزید، خلیفۀ عثمانی، فرستاد (همان، 161) که به‌نوعی تهدید او هم محسوب می‌شد. پس از مرگ بایزید، جانشین او سلطان سلیم، در 920 ق / 1514 م شاه اسماعیل را درجنگ چالدران شکست داد و تبریز را تصرف کرد، اما کمی بعد، عقب نشست. سلطان سلیم پس از آن، عربستان و مصر را تصرف نمود (همان، 193-216) و موقعیت خود را به‌عنوان خلیفه تثبیت نمود. این جنگ که مانع پیشروی صفویان به سوی غرب شد، سرآغاز تثبیت عثمانی و جنگهای متناوبی میان آن دولت و ایران شد که تا دهه‌های بعد همچنان ادامه داشت (برای نمونه، نک‍ : همان، 324 بب‍‌ ). در نتیجۀ این جنگها، هویت جغرافیایی سرزمین ایران هم در چارچوب کشوری با مرزهای مشخص تثبیت شد که در دورۀ صفوی به آن «ممالک محروسه» می‌گفتند (همان، 124). در کنار اصطلاح مذهبی ممالک محروسه در دورۀ شاه اسماعیل و شاه تهماسب، ایران نیز بیشتر مفهومی دینی و مذهبی داشت و از پادشاه آن در این زمان، به نام «سلطان کشور دین» یاد می‌شد. این در حالی بود که منابع دورۀ صفوی با تکیه بر مفهوم سرزمین به سلطان عثمانی «پادشاه روم» می‌گفتند و از عناوینی مانند «پادشـاه فرنگ ـ پرتگال» نیز استفاده می‌کردند (همان، 2 / 509، 554، 581، 592)؛ اما به‌تدریج و با کاهش هژمونی مذهب در دولت صفوی، شکل تاریخی سرزمین و دولت ایران دوباره رواج یافت. به نظر می‌رسد نخستین‌بار عبارت «سلطنت ایران» برای شاه اسماعیل دوم، و سپس سلطان محمد خدابنده به کار رفته است (همان، 615، 653). منابع تاریخی، شاه عباس را سلطان و پادشاه «ممالک فسیحةالمسالک ایران» و «سلطنت موروثی ایران» (اسکندربیک، 2 / 587، 589، 590، 602)، و شاه سلطان حسین را هم «فرمانفرمای ممالک ایران» نامیده‌اند (میرزا رفیعا، 170). همچنین عبارتهای هویتی مهمی مانند «سپهسالار کثیرالاقتدار ایران» در این دوره رایج شدند (همو، 192) که پیش از آن سابقه نداشتند. ایران در آغاز سلطنت شاه اسماعیل شامل آذربایجان، عراق عجم و خراسان و در برخی مقاطع، دیار بکر در غرب و بلخ و مرو در شرق بود (روملو، چ 1357 ش، 238). در دورۀ شاه تهماسب این قلمرو شامل نواحی آذربایجان، شکی، شیروان، عراق، فارس، کرمان، سیستان، کردستان، سواحل عمان و خراسان شد (همان، 492). البته در این زمان، عراق عرب و دیاربکر در غرب از دست ایران خارج، و به عثمانی ملحق گردید و ماوراءالنهر هم در اختیار ازبکان قرار گرفت (همان، 538، 556).
میرزا رفیعا نویسندۀ دوران شاه سلطان حسین «ممالک محروسۀ ایران» را به 4 والی‌نشین عربستان [خوزستان]، لرستان فیلی، گرجستان و کردستان و 13 بیگلربیگی قندهار، شیروان، هرات، تبریز، چخورسعد، قراباغ و گنجه، استراباد، کهگیلویه، کرمان، مروشاهیجان، علیشکر (همدان)، مشهد و قزوین و چند حاکم‌نشین، ازجمله حاکم‌نشین بختیاری تقسیم کرده است (ص 182-187). نکتۀ مهم این است که حتى تاریخ‌نگاری مانند اسکندربیک منشی که سمت وزارت دیوان را دارد، خود را نویسندۀ «شرح وقایع ایران» و «دولت» حاکم بر آن می‌داند (2 / 590).
برخی پژوهشگران، از این کار صفویان باعنوان «تشکیل دولت ملی در ایران» یاد کرده‌اند (هینتس، سراسر کتاب)؛ اما برخی دیگر بر این باور هستند که چون ایدئولوژی صفویان ملی‌گرایانه نبوده است، اطلاق دولت ملی به آنان گمراه‌کننده است و دورۀ صفوی را سرآغاز «ظهور دولت نوین ایران» می‌دانند (سیوری، 197- 229).
این درست است که دولت صفوی هویت خود را تنها براساس مذهب تعریف می‌کرد، اما از آن جهت که دارای قدرتی متمرکز در سرزمینی مشخص بود و با همسایگان خود مرزهای تعریف‌شده‌ای داشت، شبیه دولتهای مطلقۀ اروپایی پس از قرون وسطى و به‌اندازۀ آنها قدرتمند بود (همو، 220؛ صفت‌گل، 67). شاید بتوان با استناد به نظریۀ «دولت پیش‌ملی‌گرا» از دیدگاه هابزبام ماهیت دولتی را که صفویان تأسیس کردند، بهتر شناخت. از دیدگاه وی، پیش‌ملی‌گرایی، به معنای احساس تعلق جمعی یا تعلق واقعی به یک گروه هم‌زبان و هم‌مذهب و آگاهی از تفاوت و تمایز این گروه با گروههای دیگر پیش از تشکیل دولت و ملت مدرن است. زمانی که این هویت قومی یا زبانی مشترک سبب انسجام یک گروه و تمایز آن از بیگانگان شود، از نظر هابزبام پدیده‌ای به نام «قومیت منفی» به وجود می‌آید که اگر با دولت سنتی (پادشاهی متمرکز) ترکیب یابد، نتیجۀ آن، پیدایش «دولت پیش‌ملی‌گرا» است. بنابراین، دولت سنتی که بر اساس قومیت منفی به گروههایی از مردم در چارچوب یک سرزمین هویت می‌بخشد،‌ زمینۀ سیاسی لازم را برای ایجاد دولت و ملت مدرن فراهم می‌سازد. با تشکیل این دولت، مردم با بخشی از دولت، دارای آگاهی سیاسی می‌شوند؛ یعنی از موقعیت خویشتن باخبر گشته، و به‌تدریج به سوی ملت‌شدن گام برمی‌دارند (ص 66-102). با استناد به نظریۀ هابزبام، می‌توان گفت که آنچه صفویان برای هویت‌بخشی به دولت ومردم ایران از راه مذهب شیعه و متمایزکردن آنان از همسایگان سنی در چارچوب ممالک محروسه انجام دادند، به تشکیل دولت پیش‌ملی‌گرا در این دوره منجر شد که راه را برای تشکیل دولت ملی درسده‌های بعد فراهم کرد.
در دورۀ صفوی افزون‌بر تغییر مفهوم واژگان دولت و ملت، اصطلاحات حکومت، سلطنت و خلافت هم دارای بار معنایی جدیدی شدند. حکومت دراین دوره دیگر مفهوم قضاوت و داوری نداشت و بیشتر در معنای والی (حاکم) ایالات و مناطقی مانند تبریز، گیلان و ... به کار می‌رفت (روملو، چ 1357 ش، 452، 521، 536، 578، 630، 632). همچنین سلطان هم تنها به معنـای پادشاه نبود و استفاده از آن برای شاهزادگان ایران و عثمانی مرسوم شد؛ برای نمونه، گفته شده است که «سلطان سلیمان پادشاه روم» پسرش، سلطان بایزید را از «حکومت کوتاهیه» معزول ساخت، یا شاه تهماسب حکومت هرات را به پسرش «سلطان محمد میرزا عنایت نمود» (همان، 521، 552).
خلافت و خلیفه در دورۀ صفـوی نیـز دیگر، بـار معنایی عصر متقدم اسلامی را نداشت و بیشتر در همان مفهوم دولت و سلطنت به کار می‌رفت و پادشاه زمان، همان خلیفۀ دوران بود (همان، 85؛ اسکندربیک، 2 / 608) و دیگر پیشوای مذهبی محسوب نمی‌شد، به‌همین‌سبب نقش علمای اسلام در کنار دولت و به‌عنوان حافظان و حارسان «ملت احمدی» و «شریعت محمدی» در این دوره افزایش یافت (روملو، همان چ، 623). «دولت سلاطین صفویه» که شاه اسماعیل در ایران بنیان گذاشت، به قول محمدکاظم، تا ایام «دولت شاه سلطان حسین صفوی که انقضای مدت دولت آن سلسلۀ علیّه بود» دوام آورد و «احدی از خارج، ارادۀ مملکت ایران ننمود» (1 / 5، 27).
پس از سقوط صفویه توسط افغانها، به قول استرابادی «خاک ایران آمیخته به خون ستمدیدگان ... تخت سروری ایران پایمال دشمن ...کار اهل ایران درهم ... و رسم ملوک‌الطوایف وقوع یافت» (ص 2). این دولت به‌رغم سقوط آن در 1332 ق / 1914 م به دست افغانان، بار دیگر توسط نادر شاه احیا شد. منابع دورۀ نادریْ دولت او را با همان القاب و عناوین عصر صفوی وصف کرده، و دولت و سلطنت را در یک معنا به کار برده‌اند (مستوفی، 273). نادر شاه نیز «مظهر قدرت الٰهی» و برگزیده و فرستادۀ خداوند برای بهبود اوضاع زمانه خوانده شده است (استرابادی، 1). در دورۀ نادر نیز پیوند سرزمین ایران با دولت و دین مانند دورۀ صفویه وثیق و محکم بود. مستوفی دولت نادر شاه را «دولت پادشاه ... شاه دین» یا علی مرتضى می‌داند که «ممالک ایران‌زمین» را از دست افغانان خلاص کرد و خود «شهنشاه ایران» و «پادشاه ممالک ایران» (ص 35-36) یا «ممالک محروسه» شد (استرابادی، 267). نادر در کتاب مستوفی با عبارات دیگری مانند «مروج دین مبین نبوی، مجدِّد قوانین ملت جعفری، اندازۀ ملک و ملت، شیرازۀ دین و دولت ... ظلّ سبحان و نادر دوران» معرفی شده است (ص 35-36). همین عبارات به‌خوبی نشان می‌دهد که ساختار شکل‌گرفتۀ دولت در دورۀ صفوی با مبنای مذهبی و سرزمینی برای ایران در زمان نادر شاه هم ادامه یافته است. نادر همچون پادشاهان صفوی دارای القاب «حضرت ظل‌اللٰهی» (استرابادی، 269) و «پادشاه دین‌پناه» شد (محمدکاظم، 1 / 17) و دولت و پادشاهی او هم از «جانب ائمۀ واهب اقبال» معرفی شد و جهانگیری‌اش هم به «جنگ با مخالفان دین و دولت» تعبیر گردید (همو، 1 / 237). اصطلاح «ممالک محروسه» (همو، 1 / 236) نیز در کنار «سکنۀ ایران» ادامه یـافت (همو، 1 / 235) و نادر شاه «خسرو فریدون‌فر» و «برگزیدۀ یزدان» شد (استرابادی، 3). سخنان نادر در مراسم تاج‌گذاری‌اش در مجلس مغان در شوال 1148 / فوریۀ 1736 و حاشیه‌های استرابادی، منشی مخصوص او بر آنها، به‌خوبی تداوم دولت ایران را در پیوند با مردم، تاریخ و جغرافیای ایران نشان می‌دهد. او هوشمندانه تلاش کرد تا ضمن حفظ شاکلۀ دولت صفوی، صبغۀ تفرقه‌افکنانۀ آن را که سبب جدایی ساکنان شیعه و سنی ایران و ایجاد «خون فتنه و فساد» میان آنان در «خاک ایران» شده بود، بردارد. او با ردّ رفض و سبّ خلفا توسط صفویان، تعریف دیگری از شیعه برمبنای مذهب امام جعفر صادق (ع) ارائه داد و از «اهل ایران» خواست آن را بپذیرند و از علمای سنی و دولت عثمانی هم تقاضا کرد، مذهب جعفری را به‌عنوان مذهب مردم ایران و رکن پنجم مذاهب اسلامی به‌رسمیت بشناسند. یکی از مهم‌ترین درخواستهای نادر از سلطان عثمانی که در آن 3 بار نام ایران تکرار شده، این بود که «هرساله از طرف ایران امیر حاج تعیین شود که به طریق امیر حاج مصر و شام، در کمال اعزاز و احترام، حجاج ایران را به کعبۀ معظمۀ مقصود رسانیده، از طرف دولت عثمانیه با امیر حاج ایران نیز به دستور امیر حاج مصر و شام سلوک و مسلوک شود» (همو، 269-270، 371-375). درخواست پنجم او از عثمانیها کاملاً بر تفکیک دولت و مملکت ایران از عثمانی تأکید داشت و او خواستار آن شد که «وکیلی از دولتین در پایتخت یکدیگر بوده، امور مملکتین را بر وفق مصلحت فیصل می‌داده باشند» (همو، 270). همچنین نادر در نامۀ مهمی که به سلطان عثمانی نوشت، بر حدود و ثغور ایران پیش از روی‌کارآمدن صفویه تأکید، و خاطرنشان کرد که در زمان صفویه بخشی از قلمرو «پادشاهی ایران» مانند «بلخ و توابع به تصرف ازبکان، کابل و توابع به تصرف سلاطین هند، و عراق عرب، دیار بکر و بعضی از ممالک آذربایجان به تصرف عثمانی درآمده بود». او وعده داد که «ممالک موروثیِ» ایران را از اشغالگران بازپس خواهد گرفت و در صورت عدم پذیرش شرایط او توسط سلطان عثمانی، این وعده شامل او هم خواهد شد (همو، 370-372).
استرابادی از بازپس‌گیری ممالک ازدست‌رفتۀ «ایران» از بیگانگان توسط نادر و بیرون‌آوردن «ایرانیان» از زیر ننگ اطاعت آنان ابراز شادی می‌کند و سلطنت بر «خاک ایران» را حق او می‌داند (ص 266- 268). او همچنین هدف از نگارش تاریخ «دولت این شاهنشاه [نادر]» را این می‌داند که «بر عالمیان منکشف شود که ایران چگونه ایران، و ممالک چه قسم ویران بود» و نادر چگونه آن را احیا و آباد کرد (ص 4).
در هیچ دوره‌ای مانند دورۀ نادر شاه و تاریخ‌نگاران عهد او چنین پیوند محکمی میان دولت، سرزمین و مردم در منابع بازتاب نیافته و اصطلاحات دولت ایران، خاک ایران و سکنۀ ایران یا ایرانیان به‌تصریح نیامده و بر تمایز آنها از غیر و همسایگان تأکید نشده است (نک‍ : همو، 1-5). باوجوداین، «دولت نادری» دولت مستعجل بود و با مرگ او ایران یکپارچه‌ای که ساخته بود، دوباره از هم پاشید و به‌قول نویسندۀ رستم التواریخ، «به یک بار اهل اردو از ترک و تاجیک و کرد و لر و شیعه و سنی و طوایف دیگر بر هم تاختند و بسیاری را کشتند و انداختند و به تاراج و غارت همدیگر دست گشودند» (نک‍ : رستم‌الحکما، 223)؛ در نتیجۀ این وضعیت «دولت گردون‌عدت نادر... بر باد فنا رفت ... و جهانبانی به دست ملوک طوایف افتاد ... ایران رو به ویرانی نهاد و هرج‌ومرج در ایران راه یافت» (همو، 224).
این وضعیت کمابیش تا قدرت‌گیری کریم خان زند ادامه داشت. در دورۀ او نیز دولت در معنای تاریخی آن، و در کنار خلافت و سلطنت به کار می‌رفت. در منابع عصر زندیه، شاهان این سلسله مصداق آیۀ « ... اِنّا جَعَلْناکَ خَلیفَةً فی الْاَرْضِ فَاحْکُمْ بَیْنَ النّاسِ بِالْحَق ... » (ص / 38 / 26)، اصفهان «دولت‌خانۀ شاهی ... دارالسلطنه ... تختگاه سلطنت و مقر دولت» (رستم‌الحکما، 16، 254، 260)، شیراز «دارالملک دولت» و ارگ آن «دولت‌سرا» یا کاخ و حرم‌سرا (همو، 155، 157) و یاران کریم خان، «دولت‌خواهان» نامیده شده‌اند (همو، 199). در این دوره مانند گذشته دولت با دین، پیوندی مستحکم داشت و شاه سایۀ خدا در روی زمین بود. تاریخ‌نگاران عهد زندیه انقراض «دولت افاغنه» و «دولت سلطان نادر شاه» و پوشاندن «خلعت زیبای دولت» را بر سر کریم خان ناشی از اراده و تأیید الٰهی می‌پنداشتند؛ او را «سایۀ خدا و منظور نظر لطف خالق ارض و سماء» (همو، 73)، و خود را موظف به نگارش «وقایع دولت» او می‌دانستند (همو، 1-5). موسوی اصفهانی در چارچوب سنت سیاسی ایران، کریم خان را «حضرت ظل‌الله گیتی‌پناه» (ص 21، 36) و «حضرت ظل‌اللٰهی»، و مهم‌ترین وظیفۀ او را در مقام ظل‌الله، شبانی، یعنی پاسداری از مردمی می‌دانست که مانند گلۀ اویند: «سروران حکمران و صاحب‌کشوران جهانبان گلۀ خالق جهان را شبان‌اند و متاع ناموس و کالای جان بندگان خالق انس و جان را پاسبان» (ص 232). دراین دوره، پیوند دولت با سرزمین همچنان ادامه داشت و اصطلاح «کشور ایران» به کار می‌رفت (همو، 253). همچنین حدود و ثغور «ایران‌زمین» یا «ممالک ایران» (همو، 156، 253) و «مملکت ایران» روشن بود و کریم خان در مقام صاحب دولت، خود را متعهد می‌دانست که «دست تسلط» هرکس را که «در بحر و بر، بر دامن ایرانی» برسد، قطع کند (همو، 127، 129).