اصل چهار، برنامه

اصل چهار، برنامۀ \barnāme-ye asl-e ča(ā)hār\، برنامۀ کمکهای اقتصادی و فنی دولت ایالات متحدۀ آمریکا به کشورهای توسعه‌نیافته پس‌از جنگ جهانی دوم.
 در پایان جنگ جهانی دوم (1945 م / 1324 ش)، قطب‌بندیهای تازه‌ای در جهان شکل گرفت. اتحاد شوروی به‌تدریج دایرۀ نفوذ خود را از اروپای شرقی و مرکزی به‌سوی شرق مدیترانه گسترش داد، تا آنجا کـه در 1947 م، دو کشور یونان و ترکیه از دید بلوک غرب به‌طور جدی در معرض خطر کمونیسم جهانی قرار داشتند (گرنویل، 2 / 688). در این سال، ایالات متحدۀ آمریکا به ارزیابی مجدد و اساسی سیاست خارجی خود پرداخت. هَری ترومَن، رئیس‌جمهور آمریکا، در 12 مارس 1947، طی نطقی در کنگره، رئوس کلی این سیاست خارجی را حمایت از «مردم آزاد» ی اعلام کرد که «در برابر استیلای اقلیتهای مسلح یا فشار خارجی ایستادگی می‌کنند» (فیندلی، 395). اگرچه در این پیام به‌صراحت نامی از اتحاد شوروی برده نشده بود، تردیدی نبود که دشمن مدّ نظر ترومن چه کشوری است. براساس این سیاست، که بعدها «آموزۀ (دکترین) ترومن» نامیده شد، آمریکا تعهد نامحدودی را در سراسر جهان، برای پیشگیری از وقوع انقلاب کمونیستی یا تهاجم از سوی بلوک شرق، به دوش گرفت. آموزۀ ترومن صحنه را برای مکمل طبیعی خود، یعنی طرح مارشال، مهیا ساخت که هدف از آن بازسازی اقتصادی اروپا و مقابله با گسترش کمونیسم بود (گرنویل، 2 / 696).
ترومن در سخنرانی آغاز دومین دورۀ ریاست جمهوری خود در 20 ژانویۀ 1949، 4 اصل سیاست خارجی دولت خود را به این شرح اعلام کرد: 1. حمایت از سازمان ملل متحد و تقویت قدرت آن؛ 2. تلاش برای بهبود اقتصاد جهانِ پس‌از جنگ، به‌ویژه اروپا؛ 3. تقویت دفاع «کشورهای آزاد» در برابر گسترش «کمونیسم جهانی»، از طریق کمکهای نظامی؛ 4. کمک به کشورهای توسعه‌نیافته برای دست‌یافتن به رشد اقتصادی و زندگی بهتر. اصل اخیر به اصل چهار ترومن، و سپس اصل چهار معروف شد. در 1950 م، قانون عمران بین‌المللی به تصویب کنگرۀ آمریکا رسید که برای اجرای آن، اداره‌ای به نام ادارۀ همکاریهای فنی در وزارت امور خارجۀ آمریکا تشکیل شد. نخستین کشوری که دولت آمریکا بر مبنای قانون یادشده با آن قرارداد همکاری بست، ایران بود (همراز، 31- 35؛ اسنادی ... ، 1 / 61، 81، 109).

برنامۀ اصل چهار در ایران

سیاست خارجی آمریکا براساس خط مشی بازدارندگی، ایران را در خط مقدم حوزه‌ای به‌شمار می‌آورد که با تهدید اتحاد شوروی روبه‌رو بود (فاوست، 243). ایران به‌سبب موقعیت راهبردی‌اش در جوار مرزهای جنوبی شوروی، و داشتن منابع عظیم نفتی، برای امنیت ملی آمریکا «اهمیت جهانی» داشت ( اسناد ... ، 1 / 115- 116؛ گازیوروسکی، 194). همچنین دولت ایران در آن زمان با معضلات جدی اقتصادی روبه‌رو بود و برای بازسازی نیروی دفاعی خود به کمکهای نظامی نیاز داشت. در آذر 1328 / نوامبر 1949 و هم‌زمان با سفر شاه ایران به آمریکا، حسین علاء، سفیر کبیر ایران در واشینگتن، طی تذکاریه‌ای به وزارت امور خارجۀ آمریکا، ضمن اشاره به عملی‌نشدن وعده‌های مساعدت متفقین به دولت ایران (براساس اعلامیۀ تهران، 1943 م)، خواستار کمکهای اقتصادی، فنی و نظامی آن کشور شد. او بـا اشاره به اینکه دولت ایران برنامۀ اقتصادی 7 سالۀ خود را تهیه کرده است، خواستار کمکهای آمریکا بر اساس برنامۀ اصل چهار شد ( اسنادی، 1 / 26-27). علاء چند ماه بعد، وزیر امور خارجۀ ایران شد و سرلشکر (بعدها: سپهبد) حاجعلی رزم‌آرا، نخست‌وزیر، را از مذاکرات و فعالیتهای خود در این خصوص آگاه کرد (همان، 1 / 33).
اجرای برنامه‌های اصل چهار در ایران هم‌زمان با آغاز نهضت ملی‌شدن نفت شروع شد. در 15 مهر 1329، نخستین جلسۀ کمیسیون مشترک ایران و آمریکا برای اجرای برنامۀ اصل چهار تشکیل شد و در 27 مهر همان سال مقاوله‌نامه دربارۀ همکاری فنی برای اصلاحات روستایی، میان رزم‌آرا و هنری گریدی، سفیر کبیر آمریکا در ایران، به امضا رسید (همان، 1 / 55، 57). هدف از این برنامه بهبود وضع زندگی، و افزایش فعالیت اقتصادی و تولیدی مردمی اعلام شد که در مناطق روستایی به سر می‌برند، با «توجه مخصوص به مواضع فرهنگ، بهداشت و اصلاح وضع کشاورزی» (همان، 1 / 58). به‌رغم امضای این مقاوله‌نامه و شروع به کار هیئت عملیات فنّی آمریکا در ایران، که بعدها هیئت عملیات اقتصادی آمریکا در ایران نام گرفت، از اسناد موجود چنین برمی‌آید که در دورۀ نخست‌وزیری رزم‌آرا، در عمل پیشرفت چندانی در کارها پدید نیامد (دربارۀ نامۀ توبیخ‌آمیز رزم‌آرا خطاب به مدیر عامل سازمان برنامۀ 7 سالۀ ایران در 25 / 9 / 1329 ش، نک‍ : همان، 1 / 66). کمیسیون نفت مجلس شورای ملی یک روز پس‌از کشته‌شدن رزم‌آرا (16 اسفند 1329)، طرح پیشنهادی رئیس کمیسیون، محمد مصدق، را دربارۀ ملّی‌کردن صنعت نفت ایران پذیرفت و روز 24 اسفند 1329، این طرح با اکثریت آراء در مجلس تصویب شد (عاقلی، 1 / 319-320؛ موحد، 1 / 135- 136)، و درواقع دولت مصدق بود که با وجود معضلات سیاسی و اقتصادیِ ناشی از درگیری با انگلیس بر سر ملی‌کردن نفت، برنامۀ اصل چهار را به اجرا درآورد و از کمکهای محدود آمریکا بهره برد (همانجاها؛ اسنادی، 1 / 134).
نخستین رئیس هیئت عملیات اقتصادی آمریکا در ایران، ویلیام ‌ای وارن، در 7 آذر 1330 ش / 28 نوامبر 1951 م وارد تهران شد (نک‍ : وارن، 30) و در دی ماه همان سال، طرح پیشنهادی خود را دربارۀ چگونگی اجرای برنامۀ همکاری آمریکا و ایران به مصدق تقدیم کرد که پذیرفته شد ( اسنادی، 1 / 108-112). او در این طرح میزان کمک آمریکا را در چهارچوب برنامۀ اصل چهار طی سال مالی آینده (منتهی به 30 ژوئن 1952) حداکثر معادل 23 میلیون دلار اعلام کرد (همانجا). رقم دقیق این کمک 000‘450‘ 23 دلار بود (همان، 1 / 143). اولین مرحلۀ کمکهای اقتصادی آمریکا در چهارچوب برنامۀ اصل چهار تا پایان 1331 ش ادامه یافت، ولی در ماههای نخست سال 1332 ش و پس‌از به بن‌بست رسیدن مذاکرات نفت، درخواستهای دولت ایران برای دریـافت کمکهای اقتصادی بـا پـاسخ منفـی رئیس‌جمهور جدید آمریکا، دوایت آیزِنهاوِر، روبه‌رو شد (همراز، 70-71).
در پی کودتای 28 مرداد 1332 و تشکیل دولت سرلشکر (بعدها سپهبد) فضل‌الله زاهدی، کمکهای اقتصادی آمریکا از سر گرفته شد و در گام اول تحت عنوان «کمک فوری»، 45 میلیون دلار در اختیار دولت او گذاشته شد ( اسناد، 2 / 1250). یکی از فعالیتهای مهم اصل چهار در این زمان، همکاری با دولت زاهدی در سامان‌دادن به شرکت ملی نفت ایران بود. پس‌ از آن، فعالیتهای اصل چهار در ایران با امضای موافقت‌نامه‌های متعدد و گشایش دفترهای ادارۀ اصل چهار در استانهای کشور آشکارا گسترش یافت، به‌گونه‌ای که بخش اعظم کمکهای آمریکا به ایران و همکاریهای اقتصادی آن کشور تا سالها در چهارچوب برنامۀ اصل چهار عملی می‌شد («تاریخ ... »، npn.؛ اسنادی، مقدمه، 1 / 13، 15، نیز 81).
به‌طورکلی، می‌توان فعالیتهای اصل چهار را در ایران در 4 بخش جای داد: بخشهای کشاورزی، صنعت و عمران، بهداشت، و فرهنگی و امور اداری. اصل چهار از آغاز فعالیت در ایران از 1329 ش تا خاتمۀ آن در 1346 ش، بر اساس موافقت‌نامه‌های متعدد با دولتهای وقت، 162 طرح در بخشهای یادشده به اجرا گذاشت (همراز، 102). اغلب این طرحها در قالب مشارکت با وزراتخانه‌ها و نهادهای دولتی ایران اجرا شد. مرکز اصلی مدیریت امور مربوط به اصل چهار از آغاز، سازمان برنامه بود ( اسنادی، 1 / 81 -82) و همکاری اداره‌های اصل چهار با دستگاههای دولتی ایران در آنجا سازمان‌دهی می‌شد. تخصیص اعتبارات طرحهای اصل چهار بر اساس موافقت‌نامه‌های مربوط به هر طرح معین می‌شد، ولی در اغلب موارد معادلِ ریالیِ کمک بلاعوضِ آمریکا را به هر طرح باید دولت ایران به حساب مشترکی واریز می‌کرد تا هزینه‌های عملیات اجرایی از آن محل پرداخت شود (همان، 1 / 109، 2 / 819).
برخی از طرحهای مهمی که با مشارکت اصل چهار در ایران به اجرا درآمد، اینها ست: آموزش و ترویج کشاورزی و ایجاد مزارع نمونه در زمینۀ اصلاح بذر و ارتقای کیفیت محصولات، توسعۀ چاههای عمیق، احداث بیمارستان در مناطق محروم، ریشه‌کنی مالاریا و پیشگیری از بیماریهای همه‌گیر، ارائۀ آموزشهای بهداشتی به روستاییان، راه‌سازی، تجهیز تأسیسات راه‌آهن و مخابرات، احداث و تکمیل سدها (کرج، کرخه، گلپایگان و جز اینها)، تکمیل و توسعۀ کارخانه‌ها (سیمان فارس، سیمان ری، چیت‌سازی تهران و جز اینها)، تأسیس مؤسسۀ استاندارد، ارائۀ کمکهای علمی و فنی به دانشگاهها، همکاری با سازمان خدمات کشوری در طرح طبقه‌بندی مشاغل و سازمان‌دهی امور استخدامی و کارگزینی. همچنین نخستین «برآورد درآمد ملی ایران» را در آذر 1336 هیئت عملیات اقتصادی آمریکا به عمل آورد و گزارش آن در اختیار دولت ایران قرارگرفت ( اسنادی، مقدمه، 1 / 8؛ همراز، 113 بب‍ ‌). شاید بتوان این برآورد را از نخستین گامها در زمینۀ برنامه‌ریزی در ایران به شمار آورد. همچنین تشکیلات اصل چهار به مرکزی برای جذب جوانان تحصیل‌کردۀ ایرانی تبدیل شد. بسیاری از این جوانان، که در زمینه‌های مختلف اقتصادی کارآموزی کردند، بعدها به‌عنوان کارشناسان ارشد سازمان برنامه و بودجه به کار پرداختند (‌توسعه ... ، 291).
فعالیت اصل چهار در ایران از ابتدا با مخالفتها و اعتراضاتی روبه‌رو شد. مخالفان از گروههای مختلف سیاسی بودند، از باقر کاظمی که در آبان 1329 در مجلس سنا فعالیت اصل چهار را مداخلۀ آشکار بیگانگان در امور داخلی ایران خواند (همراز، 173) تا وابستگان به جبهۀ ملی ایران و ازجمله حزب ایران که آمریکاییها را متهم ساختند که به نام اصل چهار و کمک اقتصادی، در شهرها و روستاها «شبکۀ جاسوسی» دایر کرده‌اند ( اسنادی، 1 / 197). مطبوعات وابسته به حزب تودۀ ایران نیز در ابراز مخالفت با اصل چهار فعالیت چشمگیری داشتند و در مواردی، وابستگان به آن حزب بر ضد اصل چهار وارد عمل شدند (همان، 1 / 209، 227). همچنین سفرهای رؤسای اصل چهار به مناطق مـرزی و ملاقات بـا برخی از رؤسای عشایر، سوء‌ظن مقامات محلی را برانگیخت (همان، 2 / 650-652). اعضای هیئت عملیات اقتصادی آمریکا در ایران از معافیت مالیاتی و حقوق گمرکی در ترخیص کالاها، و همچنین از مزایا و مصونیتهای دیپلماتیک هیئت سیاسی آمریکا در ایران برخوردار بودند (همان، 2 / 182، 644)، که این نیز موجب اعتراضاتی می‌شد.
با شدت‌گرفتن بحران در روابط ایران با آمریکا و انگلستان در نیمۀ نخست سال 1332 ش، حملات به اصل چهار در ایران افزایش یافت. به‌گفتۀ وارن، از اوایل این سال کارشناسان آمریکایی همواره در مناطق مختلف ایران با شعارهای «آمریکایی به خانه‌ات برگرد!» روبه‌رو می‌شدند و به‌تدریج این شعارها به حمله و هجوم به دفترهای اصل چهار تبدیل شد (وارن، 120-122). این نظر هم مطرح شده است که حمله به دفترهای اصل چهار، از سوی مخالفان دولت مصدق، و احتمالاً با هدف بهانه‌‌دادن به‌دست آمریکاییها و زمینه‌سازی برای براندازی سازمان داده شده باشد (موحد، 2 / 725). همچنین مسئولان اصل چهار را به همدستی با کودتاگران متهم کرده‌اند، ولی وارن مدعی شده است که مقامات اصل چهار از توطئۀ ‌براندازی و حضور عوامل آمریکایی در ایران برای اجرای آن، هیچ‌گونه اطلاعی نداشته‌اند (نک‍ : «تاریخ»، npn.).
پس‌ از کودتا، اعتراضات و مخالفتهای یادشده به پایان رسید؛ و البته فعالیت تشکیلات اصل چهار در سالهای بعد بی‌ماجرا هم نبود. برای مثال، در 4 فروردین 1336، دسته‌ای از راهزنان مسلح به سرکردگی داد شاه در تنگ سرخۀ بلوچستان به خودروِ رئیس ادارۀ اصل چهار کرمان حمله کردند و او و همراهانش را کشتند، ولی اقدام آنها هدف سیاسی نداشت (عاقلی، 2 / 75). گذشته از ایران، در خود آمریکا هم فعالیت اصل چهار مخالفان و منتقدانی داشت. در 1956 م / 1335 ش، کنگرۀ آمریکا به بررسی عملکرد گروههای کمک‌دهنده به ایران و به‌ویژه نحوۀ اجرای طرحهای اصل چهار و میزان کارایی آنها پرداخت. در گزارش کمیتۀ فرعی کنگره، اتهاماتی مبنی بر حیف‌و‌میل یا استفادۀ نابجا از اموال، انتخاب نامناسب طرحها و اهمال در اجرای وظایف، به تشکیلات اصل چهار وارد شد ( اسنادی، 1 / 448- 449، 461؛ همراز، 181).
در 1340 ش فعالیتهای اصل چهار در ایران وارد مرحلۀ دیگری شد. بر اساس اسناد موجود، در این سال علی امینی، نخست‌وزیر وقت، محدودیتهایی از نظر استخدام، یا منع احداث ساختمانهای جدید در طرحهای مشترک اعمال کرد ( اسنادی، 2 / 792-793، 878). هیئت عملیات اقتصادی آمریکا در ایران در همان زمان در نامه‌ای به نخست‌وزیر، ادغام طرحهای مشترک و انتقال کارمندان شاغل در آنها را به وزارتخانه‌ها و نهادهای مربوط در دولت ایران خواستار شد. امینی ضمن موافقت کلی با این درخواست، معتقد بود افزوده‌شدن چندهزار نیروی شاغل در اصل چهار به جمع کارکنان وزارتخانه‌ها موجب افزایش شدید هزینه‌های اداری دولت و برهم‌خوردن توازن بودجۀ کشور می‌شود و برای اجرای آن مهلت بیشتری خواست (همان، 2 / 783). 
در آبان 1340 هری‌برن، رئیس هیئت عملیات اقتصادی آمریکا در ایران، طی نامه‌ای انحلال طرحهای مشترک با دولت ایران و قطع کمکهای مالی هیئت به این طرحها را از اول فروردین 1341 اعلام کرد. او همچنین تأکید ورزید که کمکهای فنی آمریکا به طرحهای مشترک، به‌رغم توقف کمکهای مالی هیئت، ادامه خواهد یافت (همان، 2 / 821 - 825). در دی 1340 موافقت‌نامۀ جدیدی با عنوان «موافقت‌نامۀ همکاری اقتصادی و فنی آمریکا و ایران» به امضا رسید که براساس آن، دولت آمریکا متعهد شد که کمکهای اقتصادی و فنی خود را به درخواست دولت ایران و در زمینه‌های مورد نیاز آن در اختیار بگذارد (همان، 2 / 837 - 838). از این زمان، فعالیتهای اصل چهار در ایران به‌تدریج رو به کاهش نهاد و بیشتر صرف تکمیل و اتمام طرحهای جاری و واگذاری طرحهای ناتمام به نهادهای دولتی ایران شد. مآخذ موجود، سال 1346 ش را پایان رسمی فعالیت اصل چهار در ایران می‌دانند (همان، مقدمه، 1 / 9).
دربارۀ دستاوردهای اصل چهار ترومن و فعالیت هیئت عملیات اقتصادی آمریکا در ایران نمی‌توان نظری کلی، چه مثبت و چه منفی، داد؛ درواقع، اصل چهار چندین طرح را به اجرا گذاشت که در دستیابی به هدفهای برخی از آنها ناموفق ماند و شماری را نیز ناتمام به دستگاههای دولتی ایران واگذار کرد، ولی در بسیاری از طرحها، به‌ویژه در زمینه‌های توسعۀ روستایی و بهداشت، موفقیتهای آشکاری به دست آورد. البته ناآشنایی بیشتر مدیران آمریکایی اصل چهار با اوضاع و احوال ایران، سنت دیوان‌سالاری حاکم بر آن، و فساد دامن‌گیر دستگاه اداری ایران، پیشبرد بسیاری از طرحها را از آغاز با دشواریهای جدی مواجه می‌ساخت.

مآخذ

اسناد سخن می‌گویند: مجموعۀ کامل اسناد سرّی مربوط به رویدادها در روابط خارجی ایران با ایالات متحده و انگلستان در دوران نهضت ملّی ایران (1951-1954 م)، به‌کوشش و ترجمۀ احمدعلی رجایی و مهین سروری، تهران، 1383 ش؛ اسنادی از اصل چهار ترومن در ایران (1325- 1346 ش)، مرکز اسناد ریاست جمهوری، تهران، 1382 ش؛ توسعه در ایران (1320-1357 ش)، خاطرات منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرمائیان و عبدالحمید مجیدی، تهران، 1381 ش؛ عاقلی، باقر، روزشمار تاریخ ایران از مشروطه تا انقلاب اسلامی، تهران، 1369-1370 ش؛ فاوست، لویس، ایران و جنگ سرد: بحران آذربایجان (1324- 1325 ش)، ترجمۀ کاوه بیات، تهران، 1373 ش؛ فیندلی، کارتر و جان م. راثنی، جهان در قرن بیستم، ترجمۀ بهرام معلمی، تهران، 1379 ش؛ گازیوروسکی، مارک، سیاست خارجی آمریکا و شاه، ترجمۀ فریدون فاطمی، تهران، 1371 ش؛ گرنویل، جان، تاریخ جهان در قرن بیستم، ترجمۀ جمشید شیرازی و دیگران، تهران، 1378 ش؛ موحد، محمدعلی، خواب آشفتۀ نفت: دکتر مصدق و نهضت ملی ایران، تهران، 1378 ش؛ همراز، ویدا، بررسی اهداف و عملکرد اصل چهار ترومن، تهران، 1381 ش؛ نیز:

«Oral History, Interview with William E. Warne», www. trumanlibrary.org / oralhist / warnewe.htm (acc. Jul. 7, 2013); Warne, W. E., Mission for Peace: Point 4 in Iran, Indianapolis / New York, 1956.

مجید رهبانی