1395/2/19 ۱۰:۱۲
انقلاب مشروطه، نقطه عطفی در تاریخ معاصر این سرزمین است. شالوده بسیاری از سازمان های امروزی در دوران مشروطه ریخته شد، در این عصر قدم های بزرگی برای وضع قوانین عرف برداشته شد و تغییر و تحولات عظیمی در سازمان اداری سست و فرسوده ایران روی داد. در این مجال به بررسی چگونگی شکل گیری کمیسیون ها در عصر مشروطه و نقش آنها در ایران امروز خواهیم پرداخت.پس از امضای فرمان مشروطه توسط مظفرالدین شاه قاجار در 14 جمادی الثانی 1324 قمری، نخستین مجلس شورای ملی در 18 شعبان المعظم همان سال افتتاح شد.
در آغاز مجلسی داشتیم آشفته و بی سروسامان. اکثر نمایندگان از دستور پارلمانی بی خبر بودند و انضباط اداری نداشتند. مجلس نوپا از نظرگاه قدرت پارلمانی چندان نیرومند نبود. در ابتدا، تکلیف روز معین نبود و کمتر وکیلی پایبند نظامنامه داخلی بود. رئیس مجلس هم به ناچار مدارا می کرد.[1] مجلس به قدری شلوغ بود که به قول سید محمدتقی هراتی نماینده مجلس، در آن روضه هم نمی شد خواند.[2]با ریاست احتشام السلطنه مجلس تحرک تازه ای یافت. او مردی قاطع و جدی بود و یکی از درخشان ترین چهره های مجلس اول. پس از این مرحله نظم پارلمانی ترقی شگرفی کرد، به حدی رسید که مایه شگفتی هر بیننده خارجی گردید. حتی آن را با «مادر پارلمان های جهان» قابل قیاس شمرده اند.
پابه پای آن مجلس اعتبار و قدرت فراوان کسب کرد، کارهای عمده از پیش برد و در یک بحران بزرگ اراده مجلس بر اوضاع سیاسی حاکم گردید.
ایرانیان در نخستین تجربه حکومت ملی، بسیار درخشان عمل کردند و این ترقی حاصل کوشش رهبران مجلس و نخبگان تربیت یافته بود. احتشام السلطنه همان روز اول اعلام کرد: «انشاء الله با کمال اهتمام از روز شنبه شروع خواهد شد عجالتاً خواهشی که دارم این است مطابق اول وقتی که از برای انعقاد مجلس تعیین میشود در همان وقت وکلای عظام بدون تخلف دقیقه حاضر شوند که اوقات مجلس مهمل نماند و با کمال دلگرمی باید وکلای عظام حفظ مقامات خود را نموده که طرز حرکات آنها سرمشق دیگران باشد و مهم ترین وظیف ما آنست که بر طبق نظامنامه داخلی رفتار نمائید. وقتی که این ترتیب شد انشاءالله کار پیشرفت خواهد کرد. تاکنون کارهای مجلس ناتمام مانده مالیه دولت زمین است، کمیسیون مالیه هنوز مشاغل خود را انجام نداده نظامنامه ها ناتمام است امورات مملکت هرج و مرج شده، جز اینکه وکلای عظام جدا در مقام کار برآمده، دقیقه تسامح نورزند، چاره نیست، طول زمان انعقاد مجلس خوب است چهار ساعت معین شود که سه ساعت آن صرف قرائت نظامنامه شود و یکساعت صرف مذاکرات گردد»[3]ی
کی از اقدامات احتشام السلطنه جهت انتظام امور، تأسیس کمیسیون های ثابت مجلس است. مذاکرات زیادی بین نمایندگان برای تأسیس کمیسیون ها شکل گرفت، در مرحله نخست، تصمیم به تشکیل سه کمیسیون داشتند، کمیسیون برای تحقیق، اصلاح مالیه و اصلاح عدلیه.[4] به پیشنهاد صدیق حضرت «یک قاعده هست در خارجه که یازده کمیسیون ترتیب داده اند از جهت پانزده اداره که هروقت لازم شد آن اداره با آن کمیسیون مذاکره نماید، حالا خوبست ما هم در مقابل هشت وزراتخانه هشت کمیسیون تشکیل بدهیم»[5] سید حسن تقی زاده نیز بر تأسیس کمیسیون داخله تأکید داشت، به عقیده وی «کمیسیون باید تشکیل شود و کارهای جزئی مجلس را کم کند، خصوصاً کمیسیون وزارت داخله که فی الحقیقة این مجلس در این مدت کمیسیون وزارت داخله شده بود»[6] برخی نمایندگان نیز نظر به تأسیس کمیسیون های جنگ، بودجه مجلس، تجارت و معارف را داشتند.[7] اما عاقبت هفت کمیسیون عدلیه، مالیه، عرایض، داخله، خارجه، اداره مجلس و لوایح قانونی شکل گرفتند.[8]
نکته لازم به ذکر اینکه نمایندگان می دانستند «کمیسیون از طرف مجلس است و بدون تصویب مجلس کار را تمام نخواهد کرد» و «کمیسیون فقط برای مشاوره و مذاکره است، نه اینکه یک مرتبه وزرا همچو تصور کنند که وقتی این کمیسیون تشکیل شد مسئولیت از آنها ساقط میشود»[9]وظیفه کمیسیون عدلیه رسیدگی به امور محاکم، وظیفه کمیسیون عرایض رسیدگی به شکایات و عریضه های مردمی و وظیفه کمیسیون لوایح قانونی ملاحظه قوانین ادارات دولتی و تنقیح آنان بود. وظیفه کمیسیون مالیه نیز عبارت بود از تهیه نقشه اصلاح مالیه و جمع و خرج دولتی از جغرافیا و ممیزی املاک و تعداد نفوس و ترتیب رسیدگی به اراضی و مالیات.[10]تحولات مجلس از چشم تیزبین نمایندگان سفارت خانه های روس و انگلیس نیز به دور نمانده است، والتر اسمارت مأمور وزارت خارجه انگلیس دراین باره چنین نوشته است: «هیچکس نیست که مباحثات مجلس ملی را از آغاز تأسیس آن دنبال کرده باشد و از ترقی که در کیفیت آن در ظرف یکی دو ماهه اخیر تحقق یافته به حیرت نیفتاده باشد... در اول کار نه تنها نادانی و ناشیگری اکثر نمایندگان در امور مملکتی نمایان بود، بلکه جهالت آنان را نسبت به عادی ترین اصول سیاست آشکار می ساخت؛ و تعصب جاهلانه بسیاری از وکلا سبب دلسردی خیراندیشان مجلس گردیده بود... اکنون مباحثات مجلس خیلی ترقی کرده، درک مسئولیت و حیثیت تازه ای میان نمایندگان ملاحظه می شود. از نظرگاه نظام پارلمانی، مجلس ملی ایران از اکثر پارلمانهای اروپا برتر است و حتی از این نظر با مادر پارلمانهای جهان قابل قیاس می باشد... هنوز این عیب هست که مذاکرات به مرحله قطعی و نهایی نمی رسند و نیز در حین گفت و شنودها پرت و پلاهای خارج از موضوع می گویند، اما کارهای عملی در کمیسیون ها انجام می گیرند که در صورت جلسه ها منعکس نیستند و هر روز نمایندگان بیشتر تجربه می آموزند... مجلس ملی آن نیست که کسی بنابر قضاوت های بداندیشانه خارجی، آنرا دستگاهی خوار و بی مقدار بشمرد»[11]اما مشکلات کار در کمیسیون هم کمتر از خود مجلس نبود. به پیشنهاد مرحوم مشیرالدوله پیرنیا وزیر عدلیه قرار بر این شد که مجلس به کمیسیون عدلیه خود مأموریت بدهد قوانینی که دولت برای عدلیه پیشنهاد می کند، مطالعه و تصویب کنند و پس از تصویب کمیسیون آن قوانین موقتاً در عدلیه مجری باشد و به آزمایش گذاشته شود، پس از آنکه در عمل معایب آن معلوم شد، اصلاحات لازم در آن بشود و پس از تنقیح و تهذیب به مجلس پیشنهاد شود و به تصویب برسد. اول قانونی که از کمیسیون عدلیه گذشت، قانون تشکیلات عدلیه بود که بر طبق آن عدلیه ایران دارای محاکم صلح و محاکم استیناف و دیوان تمیز و متفرعات آن گردید و دوم قانونی که گذشت قانون اصول محاکمات حقوقی بود که در زمان وزارت مشیرالدوله در عدلیه تهیه و در سال 1330 قمری همزمان با وزارت فروغی به تصویب رسید.[12]
در سال 1325 قمری همزمان با تعطیلی مجلس شورای ملی که قریب به سه سال تا پس از آغاز جنگ جهانی اول به طول انجامید، کمیسیونی جهت تهیه و تنظیم قانون اصول محاکمات جزائی تشکیل شد و زمانی که اصول محاکمات جزایی آماده شد، آن را هم به عنوان قانون موقتی به جریان انداختند. اعضای این کمیسیون عبارت بودند از: مشیرالدوله پیرنیا، سید حسن مدرس، ذکاءالملک فروغی، حاج سید نصرالله تقوی، میرزا رضا خان نائینی و مسیو پرنی مستشار قضایی وزارت عدلیه.[13]
تکمیل این تلاش ها بر عهده علی اکبر خان داور قرار گرفت و قانون آزمایشی مجازات در سال 1304 شمسی به تصویب رسید.[14]تعداد کمیسیون های مجلس در دوره های بعد افزایش یافت. طبق نظامنامه داخلی مجلس چاپ سال 1328 شمسی، تعداد کمیسیون های مجلس هفت تا به شرح زیر است: 1- کمیسیون خارجه، 2- داخله، 3- نظام، 4- عدلیه، 5- قوانین مالیه، 6- معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه، 7- پست و تلگراف و فواید عامه و فلاحت و تجارت و صنایع. اعضای این کمیسیون ها هر شش ماه مقارن انتخاب هیأت رئیسه جدید، انتخاب می شوند.
اعضای کمیسیون محاسبات مجلس ابتدا هر دوره، کمیسیون بودجه ابتدای هر دوره اجلاسیه سالانه و کمیسیون های عرایض، مرخصی و مبتکرات نیز هر سه ماه یک بار انتخاب می شوند.[15] طبق نظامنامه داخلی مجلس در سال 1347 شمسی، کمیسیون های مجلس به کمیسیون بودجه، دارایی، دادگستری، امور استخدام و سازمان های اداری، عرایض، محاسبات و بودجه مجلس، کمیسیون برنامه، کمیسیون رسیدگی به سوالات، تحقیق انتخابات کشور، فرهنگ و هنر، آموزش و پرورش، بهداری، راه، کشاورزی، اقتصاد، پست و تلگراف و تلفن، نظام (جنگ)، امور خارجه، کار و امور اجتماعی، اطلاعات، آب و برق، آبادانی و مسکن تقسیم شده است.[16]
چنان که مشاهده می شود وظایف کمیسیون ها رفته رفته تخصصی تر می شود.طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به منظور بررسی و اصلاح و تکمیل لوایح دولت و طرح های قانونی نمایندگان،[17] و به منظور تهیه و تمهید طرح های لازم و انجام وظایف دیگری که بر طبق قانون بر عهده مجلس گذاشته شده است، کمیسیون هایی در مجلس تشکیل می گردد.[18] دلیل اصلی تقسیم مجلس به کمیسیون ها، تسهیل کار قانونگزاری و جلوگیری از اتلاف وقت است. افراد کمیسیون در جلسه ای با شرکت روسای شعب و هیأت رئیسه با رعایت اولویت هایی مانند تخصص، تجربه و سابقه عضویت در آن کمیسیون و با رأی اکثریت تعیین خواهند شد.[19] کمیسیون ها به دو دسته عادی و تخصصی تقسیم می شوند.کمیسیون های عادی به منظور ایجاد تسهیلات در بررسی و پیشبرد نسبتاً سریع امور مجلس تشکیل می شوند و پیچیدگی طرح ها و لوایح مدنظر نیست.
مهم ترین نوع کمیسیون های عادی شعب و کمیسیون کامل مجلس هستند. در برخی از مجالس برای به وجود آوردن موجبات شرکت همه نمایندگان در بررسی موضوعی معین، نمایندگان را به بخش های چندگانه ای تقسیم می کنند که هر بخش اصطلاحاً شعبه نامیده می شود.
کمیسیون کامل مجلس نیز در واقع جلسه ای عمومی ولی غیر رسمی و فاقد قدرت تصمیم گیری رسمی است. ریاست این کمیسیون ها را یکی از نمایندگان مجلس بر عهده دارد، نه سخنگوی مجلس مذکور.[20]اما روش معمول اکثر پارلمان های جهان، ایجاد کمیسیون های تخصصی است. یعنی گروه های کاری که بتوانند با دقت نظر علمی در مسائل پیچیده نظر دهند و به سمت گیری های سیاسی نمایندگان، عامل آگاهی، دانش و تخصص را بیفزایند. کمیسیون های تخصصی بر دو نوعند: کمیسیون های موقتی و دائمی. کمیسیون های موقت در اغلب موارد به منظور بررسی در امر به خصوصی تشکیل می شوند، به محض اتمام بررسی و اعلام نتیجه، کمیسیون علت وجودی خود را از دست می دهد. اما در مورد کمیسیون های دائمی در اکثر مجالس قانونگذاری، عمر کمیسیون به اندازه طول عمر دوره تقنینیه است. کمیسیون های بودجه، مالیات، امور خارجه، امور داخله، صنایع، آموزش و پرورش و نظایر آنها از رایج ترین گروه های تخصصی پارلمانی در اکثر نقاط دنیاست.[21]***قصه پارلمان، قصه شیرین و درازدامنی است، قصه پرپیچ و خم بزرگ شدن، رشد یافتن و به بلوغ رسیدن اندیشه انسان ایرانی، قصه ای که در آن کمیسیون ها تنها قطره ای از اقیانوس است.
1ـ آدمیت، فریدون، ایدئولوژی نهضت مشروطیت ایران، تهران: نشر گستره، 1387، ص 370.
2- مشروح مذاکرات، دوره اول، ص 39.
3- همان، ص 150.
4- همان، ص 12.
5- همان، ص 85.
6- همان، ص 183.
7- همان، ص 185.
8- همان.
9- همان، ص183.
10- آدمیت، ص 446.
11- همان، ص 381.
12- صالح، علی پاشا، سرگذشت قانون، مباحثی از تاریخ حقوق، انتشارات دانشگاه تهران، 1383، ص 232.
13- آشوری، محمد، آیین دادرسی کیفری، تهران: سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاهها، 1384، ص 54.
14- نوربها، رضا، زمینه حقوق جزای عمومی، تهران: کتابخانه گنج دانش، 1388، ص 90.
15- نظامنامه داخلی مجلس شورای ملی، مطبعه مجلس، 1328، ص 13.
16- نظامنامه داخلی مجلس شورای ملی، مطبعه مجلس، صص 13- 24.
17- اصول هفتاد و چهارم و یکصد و دوم قانون اساسی.
18- ماده 33 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی.
19- ماده 35 آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی.
20- قاضی، ابوالفضل، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، جلد اول، تهران: انتشرات دانشگاه تهران، 1370، صص 487-488.
21- همان، صص 489- 490.
منبع: کتابخانه مجلس شورای اسلامی
کاربر گرامی برای ثبت نظر لطفا ثبت نام کنید.
کاربر جدید هستید؟ ثبت نام در تارنما
کلمه عبور خود را فراموش کرده اید؟ بازیابی رمز عبور
کد تایید به شماره همراه شما ارسال گردید
ارسال مجدد کد
زمان با قیمانده تا فعال شدن ارسال مجدد کد.:
قبلا در تارنما ثبت نام کرده اید؟ وارد شوید
فشردن دکمه ثبت نام به معنی پذیرفتن کلیه قوانین و مقررات تارنما می باشد
کد تایید را وارد نمایید