اصل حاکمیت قانون

اَصْلِ حاکِمیّتِ قانون، حاکمیت قانون ازجمله آرمانهای نظام سیاسی و اصول مکتب دستورگرایی است که به‌لحاظ تاریخی پیشینه در یونان باستان دارد. در آغاز برای بیان این مفهوم از واژۀ «ایزونومیا» استفاده می‌شد که معنای آن برابری در برابر قانون بدون توجه به ویژگیهای فردی بود. سپس این واژه به صورت «ایزونومی» به کار رفت که ناظر به وضعیتی بود که در آن قانون بر همگان حاکم باشد و پادشاه نیز در قبال اَعمال خود مسئول قلمداد شود. مفهوم ایزونومی که درواقع شکلی از مفهوم حاکمیت قانون بود، بعدها به اصل تساوی در برابر قانون و حکومتِ قانون تبدیل شد و از نظر سیاسی در مخالفت با حکومت خودسرانه و دیکتاتوری به کار می‌رفت (زارعی، «تحلیلی ... »، 28).
اصل حاکمیت قانون به مفهوم دقیق کلمه به برتری قانون و نهادهای نظام حقوقی در یک سیستم حکمرانی اشاره دارد و اقتضا می‌کند امور عمومی براساس قواعد کلی، آشکار و معطوف به آینده و نه به میل اشخاص اداره شود. بدین‌ترتیب جامعه از جهان پیشاحقوقی به جهان حقوقی گام می‌گذارد. البته سازوکار تفکیک قوا در تکمیل اصل حاکمیت قانون از اهمیت بسزایی برخوردار است. یعنی وجود قواعد کلی از پیش مستقر با نام قانون به‌تنهایی باعث تحدید قدرت حکومت نخواهد شد، بلکه در این راستا باید اختیارات و صلاحیتهای آن میان نهادهای مختلف تقسیم شود تا در هیچ‌یک از آنها هوس انحصارطلبی و استبداد طغیان نکند. بنابراین، علاوه‌بر اینکه اختیارات حکومت در ادارۀ جامعه باید مبتنی‌بر قانون باشد، این اختیارات باید به تناسب ماهیت میان نهادهای مختلف توزیع شود تا مانع تمرکز قدرت در یک شخص یا نهاد و به تبع آن مانع استبداد شود. به منظور حصول اطمینان از رعایت اصل حاکمیت قانون و جلوگیری از استبتداد، وجود ابزارهـای نظارتی ــ به‌ویژه ابزارهای نظارت بیرونی ــ امری بدیهی به نظر می‌رسد (راسخ، 22- 25). ایده بنیادی حاکمیت قانون به این معنا ست که هیچ‌کس قدرت یا اختیاری اِعمال نمی‌کند، مگر آن قدرت و اختیار به‌موجب قانون به وی داده شده باشد (فنویک، 74). 
حاکمیت قانون و دموکراسی منطبق با دو برداشت متفاوت از آزادی است. نخست برداشت منفی که آزادی را در گرو مهار قدرت و اقتدار می‌داند و دوم برداشت مثبت که آزادی را آمیخته با اِعمال قدرت و اقتدار می‌داند. هریک از این برداشتها، رویکردی ناهمگون و آشتی‌ناپذیر به اهداف زندگی دارند. درنتیجه حاکمیت قانون و دموکراسی به‌عنوان دو ابزار متفاوت برای فائق آمدن بر تضاد ذاتی میان دولت و جامعه تلقی می‌شوند. اگرچه دولت‌سازی برای جامعه امری ضروری است، اما درعین‌حال تهدیدی برای آن نیز محسوب می‌شود. هدف از حاکمیت قانون مهار قدرت دولت است، حال‌آنکه مقصود از دموکراسی سازماندهی جامعه برای اِعمال اقتدار دولت است. بشر، همواره نیازمند صلح، نظم و امنیت است و این نیاز همواره با بدگمانی نهفته در طبیعت انسان همراه بوده است. بشر مقهور هوسهای خود است و نمی‌تواند در برابر وسوسۀ قدرت ایستادگی کند. از طرفی این اعتقاد راسخ وجود داشته و دارد که می‌توان یک دولت را با محدود ساختن قدرت و به کنترل درآوردن هوسها بنا نهاد. در این راستا، دو گرایش عمده به وجود آمد. براساس گرایش نخست، حکومتی مختلط پیشنهاد می‌شود که درمقابل قدرت با قدرت می‌ایستد و برمبنای گرایش دوم، تفکیک قوا مطرح می‌گردد که توزیع قدرت را میان قوای سه‌گانه در پی دارد. البته، نگرش منفی به قدرت، خصوصیت اساسی مشترک هر دو گرایش است. هدف بنیادی قانون اساسی ــ لااقل در تفکر حقوق اسـاسی غرب ــ در دو نکته خلاصه می‌شود: نخست، وجود قانون اساسی به منظور کنترل قدرت دولت ضروری است و دوم، قانون اساسی نقش مهمی در تضمین این امر ایفا می‌کند که قدرت دولت از یک منبع مشروع سرچشمه گیرد. دو نکتۀ مزبور، به ما می‌گوید چگونه قدرت اِعمال می‌شود و از کجا باید نشأت گیرد. به ایده نخست می‌توان مفاهیم حاکمیت قانون و تفکیک قوا را نسبت داد، حال‌آنکه ایده دوم با مفهوم مشروعیت دموکراتیک در ارتباط است (فنویک، 4-3). 

مفاهیم اصل حاکمیت قانون 

حاکمیت قانون ازجمله مفاهیم مناقشه برانگیز میان متفکران و صاحبان اندیشه است و هریک از ایشان با توجه به مکتب فکری خود تصویری از این مفهوم ترسیم کرده‌اند، تاآنجاکه می‌توان گفت عبارت «هرکسی از ظنّ خود شد یار من» در حوزۀ مفاهیم تفصیلی یا برداشتها از این اصطلاح چندان بیراه نیست. ازاین‌رو ابتدا مفهومی حداقلی و رقیق از حاکمیت قانون ارائه می‌شود، به‌طوری‌که بتواند نقطۀ مشترک همۀ برداشتهای حاضر از آن باشد. 

مفهوم اجمالی 

مهم‌ترین اقتضای حاکمیت قانون این اسـت که صاحب‌منصبان باید قدرت خود را در چهارچوب محدودکننده‌ای از هنجارهای عمومیِ تثبیت شده اعمال کنند و نه به صورت دلخواه، خلق‌الساعة یا صرفاً براساس حاکمیت رأی شخصی که ریشه در ترجیحات یا ایدئولوژی آنها دارد. براین‌اساس، حکومت باید در کلیۀ فعالیتهای خود در چهارچوب قانون عمل کند و هرگاه نشانی از انجام اقدامات غیرقانونی توسط صاحبان قدرت وجود داشت، باید به‌موجب قانون پاسخگو باشند. اما حاکمیت قانون فقط مربوط به حکومت نیست، شهروندان نیز باید به هنجارهای قانونی احترام بگذارند و از آنها پیروی کنند، حتى اگر موافق نباشند. هنگامی که منافع آنها با دیگران در تعارض است، باید حکم قانون را دربارۀ حقوق و تکالیف خود بپذیرند. همچنین، قانون باید برای همه یکسان باشد، به‌طوری‌که هیچ‌کس بالاتر از قانون نباشد و همه به حمایتهای قانونی دسترسی داشته باشند. شرط دسترسی از دو جهت اهمیت ویژه دارد. اولاً قانون باید به‌لحاظ شناختی در دسترس باشد، یعنی باید مجموعه‌ای از هنجارها باشد که مانند اطلاعات عمومی منتشر شود تا مردم بتوانند آن را مطالعه و درک کرده و بفهمند که از آنها چه می‌خواهد و از آن به‌عنوان چهارچوبی برای برنامه‌ها و انتظارات و حل اختلافات خود با دیگران استفاده کنند؛ ثانیاً، نهادهای قانونی و رویه‌های آنها باید در اختیار مردم عادی باشد تا حقوق ایشان رعایت شود، اختلافاتشان حل‌وفصل شده و از آنها در برابر سوءاستفاده از قدرت عمومی و خصوصی محافظت شود. همۀ اینها به‌نوبۀ خود مستلزم استقلال قوۀ قضائیه، پاسخگویی مقامات حکومتی، شفافیت مسائل عمومی و یکپارچگی رویه‌های قانونی است. فراتر از این کلیات، مواردی دیگر که اقتضای حاکمیت قانون است، محل مناقشه است (والدرون، «حاکمیت ... »، بش‍ ).
هستۀ حاکمیت قانون از ارزشهای «نظم» و «محدودیت» شکل گرفته و در تعبیر «حکومت قانون، نه حکومت شخص» متبلور شده است. در حکومت شخص، تصمیمهای حکومتی براساس هواوهوس حاکمان و به‌نحو خودسرانه و استبدادی اتخاذ می‌شود و معیار ادارۀ امور عمومی ارادۀ شخصی حاکم یا حاکمان است. با این توضیح، شاید بتوان ادعا کرد مفهوم اجمالی حاکمیت قانون از دو بخش تشکیل می‌شود: نخست اینکه تصمیم‌گیری حکومت باید به روشی عقلایی باشد. به سخن دیگر، تصمیم و اقدام آن بر مبنای دلیل باشد؛ دوم، دلیل مزبور باید قانونی باشد و از طریق مرجع صالح تبدیل به قانون شده باشد. این دو گزاره کلی و شکلی راجع‌به نوع حکومت و نیز ماهیت ادلۀ حقوقی هیچ پیش فرض و سمت‌وسوگیری ندارد، و اگر به تعیین نوع حکومت یا اجزای سازندۀ ادلۀ حقوقی بپردازیم پا را فراتر از مفهوم اجمالی حاکمیت قانون گذاشته و وارد قلمرو مفهوم تفصیلی یا برداشتها می‌شویم (مرکز مالمیری، حاکمیت ... ، 30-32). 

مفهوم تفصیلی یا برداشتها

حاکمیت قانون در میان مجموعه‌ای از ارزشهای حاکم بر اخلاق سیاسی لیبرال نظیر دموکراسی، حقوق بشر، عدالت اجتماعی و آزادی اقتصادی یک آرمان محسوب می‌شود. به نظر می‌رسد تکثر این ارزشها حکایت از این می‌کند که روشهای متعددی برای ارزیابی نظامهای اجتماعی و سیاسی وجود دارد، و ارزشهای مزبور لزوماً به‌طور منسجم با یکدیگر سازگار نیستند. برخی از فیلسوفان حقوق، به دلیل وضوح تحلیلها، اصرار دارند که حاکمیت قانون به‌طور خاص باید از دموکراسی، حقوق بشر و عدالت اجتماعی متمایز شود. آنها بدون توجه به محتوای سیاستهایی که توسط نهادهای حکومتی اجرا می‌شود، تمرکز حاکمیت قانون را به جنبه‌های شکلی و رویه‌ای آنها محدود می‌کنند. موضوعی که محل مناقشه است و همان‌طور که خواهیم دید برخی از روایتهای ماهوی از حاکمیت قانون ترسیم شده که درعمل منجر به تلفیق حاکمیت قانون با برخی از آرمانهای دیگر شده است (والدرون، «حاکمیت ... »، بش‍ ).
در ارائه یک برداشت از یک اصطلاح و در مقایسه با مفهوم آن به فراتر از حداقلهای اجمالی در تحلیل و تبیین گام گذاشته می‌شود به‌طوری‌که اندیشمندی از دریچۀ اندیشه و مکتب فکری خود به ترسیم تصویر مطلوب از حاکمیت قانون همت می‌گمارد. برداشتهای حاکمیت قانون مجموعه‌های از دلایل و توجیهات را برای اعمال حکومت دربردارند که به‌عنوان «هنجار» در نظام حقوقی و سیاسی مورد پذیرش قرار گرفته و مبنای مشروعیت همۀ اعمال آن ازجمله اجرایی، تقنینی و قضایی است. هنجارهای پیشگفته در نگرش کلی به قانون، هدف قانون، ویژگیهای قانون و سایر موضوعات مربوط به قانون منعکس شده و نتیجه به صورت برداشتی معین از حاکمیت قانون جلوه‌گر می‌شود (مرکز مالمیری، همان، 61-62).
قبل از ورود به برداشتهای حاکمیت قانون به فرمولهای مختلف حاکمیت قانون ارائه شده توسط «براین تاماناها» توجه کنید. این فرمول به‌طور مختصر می‌تواند نمایی کلی از برداشتها در اختیار خواننده قرار دهد (تاماناها، 91).

الف ـ شکلی 

به باور صاحب‌نظرانِ معتقد به برداشت شکلـی، حاکمیت قانون به دلیل جدایی سیاست، اخلاق و مذهب از حقوق جنبۀ شکلی دارد. ازاین‌رو قانون باید به‌نحوی وضع شود که بتواند هادی رفتار شهروندان باشد تا آنها قادر به برنامه‌ریزی برای زندگی خود باشند و واکنش حکومت را پیشاپیش در قبال رفتار و اعمال خود بدانند. حکومت باید براساس قوانین از پیش تعیین شده عمل کند و منشأ صلاحیتهای خود را صرفاً در قانون جستجو نماید. بنابراین ویژگیهای شکلی لزوماً پژواک هیچ‌یک از ارزشهای ماهوی خاص مانند آزادی، عدالت، اخلاق و حقوق بشر نیست و ارزشهای اخلاقی و عدالت جایگاهی در نظریۀ حاکمیت قانون ندارد. به این رویکرد، دیدگاه اثباتی یا تحقّقی حاکمیت قانون نیز گفته می‌شود که براساس آن هر نظام حقوقی خصوصیات ویژه خود را دارد و قانون بد و ناعادلانه از اعتبار و مشروعیت حقوقی آن نمی‌کاهد. باری، برداشت شکلی می‌تواند این امکان را به نظامهای استبدادی و دیکتاتوری دهد تا با حفظ قواعد شکلی و صوری حقوقی، به فرامین ناعادلانه خود صبغۀ قانونی دهند و از اعتبار قانونی در راستای مقاصد نامشروع خود بهره گیرند (زارعی، «حاکمیت ... »، 73-74). در برداشت شکلی میان حاکمیت قانون و دموکراسی ارتباط مستقیم وجود ندارد و دموکراتیک بودن یک نظام سیاسی لزوماً به معنای تحقق حاکمیت قانون نیست و به‌ویژه آنکه می‌توان فرضی را تصور کرد که در آن حاکمیت قانون در یک نظام غیردموکراتیک به مراتب بهتر اجرا شود تا در یک نظام دموکراتیک (عطریان، 292- 293). براساس نظر جوزف رَز نظامهای حقوقی غیردموکراتیک که بر پایۀ انکار حقوق بشر، فقر شدید، تبعیض نژادی و نابرابریهای جنسیتی بنیان شده‌اند، ممکن است در برخی اصول ــ بسیار بیشتر از هر نظام حقوقی که بر پایۀ دموکراسی غربی شکل گرفته ــ بـا الزامات حاکمیت قانون شکلی سازگار باشند و گرچه واجد یک نظام حقوقی بسیار نامطلوب هستند، اما از جهت انطباق با الزامات حاکمیت قانون شکلی بر سایر نظامهای حقوقی برتری دارند (نک‍ : هاشمی، 347).
طرف‌داران مفهوم شکلی حاکمیت قانون براین باورند که صِرف قانونی بودن و به بیان بهتر تنها رعایت هنجارها و الزامات رویه‌ای و فرآیندی برای استقرار حاکمیت قانون کفایت می‌کند (مرکز مالمیری، «مفهوم ... »، 7- 8). بااین‌حال، ذکر این نکته خالی از فایده نیست که میان حاکمیت قانون و قانونی بودن باید قائل به تمایز شد. هرچند حاکمیت قانون اصل قانونیت را دربرمی‌گیرد، اما هر امر قانونی الزاماً واجد ویژگیهای ذاتی حاکمیت قانون نیست. می‌توان تصور کرد یک قانون به‌رغم رعایت آیین و تشریفات وضع توسط پارلمان، به‌گونه‌ای تنظیم شود که برخی از ویژگیهای ذاتی قانون مانند عام بودن، واضح بودن، ثبات و ... را نداشته باشد. درنتیجه، قانونی بودن اَعمال و اقدامات یک حکومت الزاماً به معنای تحقق حاکمیت قانون شکلی نخواهد بود. بنابراین نمی‌توان اَعمال و اقدامات به ظاهر قانونی حکومتها را حتى با مفهوم شکلی حاکمیت قانون منطبق ساخت یا توجیه کرد (زارعی، همان، 75؛ ویژه، 86- 89).
در برداشت شکلی، نظام حقوقی و قوانین باید واجد یک‌سری ویژگیهای ذاتی و عرضی باشند. ویژگیهای ذاتی، آن دسته از اوصاف بایدْ اِنگار و عناصر سازنده‌ای هستند که در درجۀ اول برای تبدیل یک قاعده به قانون الزامی است. بنابراین بدون وجود آنها اساساً هیچ قاعده‌ای به‌عنوان قانون، اعتبار نمی‌شود و کارکردهای ضروری یا حداقلی یک قانون را نخواهد داشت. البته در عالم واقع می‌توان قوانینی را یافت که واجد یک یا چند ویژگی ذاتی نیستند که شرط حداقلی تبدیل قاعده به قانون باشد. ویژگیهای عرضی (مانند استقلال قوۀ قضائیه، کنترل قضایی اعمال حکومت، رعایت اصل عدالت طبیعی، دسترسی به دادگاه، پاسخ‌گویی به نیازهای جامعه، بیانگر نظر اکثریت، تأمین‌کنندۀ منفعت عمومی، انطباق با اخلاق، عدالت محور، مستمر، کارآمد، انجام شدنی و پیشرو)، آن دسته از ویژگیهایی است که اگر یک قاعده فاقد آنها باشد، شاید هنوز هم بتوان به آن عنوان قانون داد. مهم‌ترین این ویژگیها که متأثر از ارزشهای مطرح در نظریه‌های مختلف هستند (زارعی، همان، 74-72)، به قرار زیر است:
1. عام بودن: قوانین باید عام بوده و ناظر به شخص یا گروهی خاص نباشند. به سخن دیگر، قانون باید از یک‌سو بر یک نوع عام رفتاری دلالت کند و از سوی دیگر، بر یک طبقۀ عام از مردم حاکم باشد. به‌طور اجمالی، قانون باید به صورت استاندارد و یکسان در یک قلمرو سرزمینی معین بر همۀ شهروندان اِعمال شود و هیچ شخص حقیقی یا حقوقی ــ اعم از فرمانبرداران و فرمانروایان ــ از قلمرو قانون خارج نباشد.
2. الزام‌آوری: تبعیت از قانون دلبخواهی نیست، بلکه اجباری است و به‌نحو قاهرانه و به پشتوانه قدرت سیاسی اجرا می‌شود. به بیان بهتر، قانون ضمانت اجرا دارد و تخطی از آن واکنش حکومت را به دنبال دارد.
3. امری: قانون حاوی امر و نهی است، یعنی محل بیان آرزو، توصیه و اِعلام وقایع و اِخبار از چیزی نیست، بلکه انشا است. به دیگر سخن، ماده‌ها و گزاره‌های قانونی بایدْ اِنگار هستند و در جای خود تکلیفی اعم از سلبی یا ایجابی را متوجه مخاطب خود می‌کنند.
4. معطوف به آینده: قوانین باید رفتاری را برای آینده الزام یا منع کنند و نمی‌توان آن را به گذشته تسری داد. به بیان بهتر قانون اثر قهقرایی ندارد و اصل بر منع عطفِ‌به‌ماسبق شدن قوانین است، مگر در موارد استثنا و به حکم قانون‌گذار.
5. علنی و اعلام همگانی: مخاطبان باید از قانونی که قرار است اجرا شود و از حقوق و تکالیف خود و صلاحیتهای مراجع قانونی آگاه باشند تا بتوانند زندگی خود را براساس آن تنظیم کنند. پس قانون نمی‌تواند مخفیانه وضع شود و باید منتشر شود. به همین دلیل گفته می‌شود که قانون‌گذاری باید در اتاق شیشه‌ای انجام شود. از این ویژگی لزوم انتشار قانون و مشروح مذاکرات پارلمان در روزنامۀ رسمی و نیز پخش مستقیم مذاکرات نمایندگان پارلمان راجع‌به طرحها و لوایح استخراج می‌شود. از دیگر آثار این ویژگی این است که اصل بر آگاهی همگان از مفاد قانون است و عذر جهل به قانون پذیرفته نمی‌شود، مگر خلاف آن اثبات شود.